Tribunal de Justicia de la Unión Europea (16.10.2012)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala) de 16 de octubre de 2012, en el Asunto C-364/10 (Hungría/Eslovaquia): Incumplimiento de Estado – Artículo 259 TFUE – Ciudadanía de la Unión – Artículo 21 TFUE – Directiva 2004/38/CE – Derecho a circular por el territorio de los Estados miembros – Presidente de Hungría – Prohibición de entrar en el territorio de la República Eslovaca – Relaciones diplomáticas entre Estados miembros.

Fallo del Tribunal:

"1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a Hungría.

3) Condenar a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas."

Nota: Los hechos que originaron el caso son los siguientes (aps. 5 y ss. de la sentencia):

El Presidente de Hungría, el Sr. Sólyom, fue invitado por una asociación establecida en Eslovaquia, debiendo viajar el 21.8.2009 a la ciudad eslovaca de Komárno para participar en la ceremonia de inauguración de una estatua de San Esteban (el 20 de agosto es un día de fiesta nacional en Hungría en conmemoración de San Esteban, fundador y primer rey del Estado húngaro, y el 21 de agosto es una fecha considerada sensible en Eslovaquia, puesto que el 21.8.1968 las fuerzas armadas de cinco países del Pacto de Varsovia, entre ellas las tropas húngaras, invadieron la República Socialista de Checoslovaquia).

Tras varios intercambios diplomáticos entre las embajadas de los dos Estados respecto de la visita programada del Presidente de Hungría, el Ministro de Asuntos Exteriores eslovaco envió el 21.8.2009 una nota verbal al embajador de Hungría en la República Eslovaca en la que se prohibía al Presidente de Hungría la entrada al territorio eslovaco, invocándose para ello la Directiva 2004/38, y las disposiciones de Derecho interno relativas, por una parte, a la estancia de los extranjeros y, por otra, a las fuerzas de policía. Tras haber sido informado del contenido de dicha nota mientras estaba en camino hacia la República Eslovaca, el Presidente Sólyom acusó recibo de ella en la frontera y renunció a entrar en el territorio de dicho Estado miembro.

Mediante nota de 24.8.2009, las autoridades húngaras indicaron que la Directiva 2004/38 no podía constituir una base legal válida para justificar la negativa de la República Eslovaca a autorizar al Presidente de Hungría la entrada a su territorio y que dicha negativa no estaba suficientemente motivada, por lo que consideraban que la República Eslovaca había adoptado dicha medida en contravención del Derecho de la Unión. Mediante nota de 17.9.2009, las autoridades eslovacas respondieron a la nota de 24 de agosto señalando que la aplicación de la Directiva 2004/38 era la «última posibilidad» de impedir la entrada del Presidente de Hungría en el territorio de la República Eslovaca y que de ningún modo habían actuado contraviniendo el Derecho de la Unión.

El 3.9.2009, el Ministro húngaro de Asuntos Exteriores envió un escrito al vicepresidente de la Comisión de las Comunidades Europeas en el que solicitaba la opinión de ésta sobre la posible infracción del Derecho de la Unión por parte de la República Eslovaca. En su respuesta de 10.9.2009, el vicepresidente de la Comisión reconoció que, de conformidad con la Directiva 2004/38, toda restricción al derecho de libre circulación deberá ajustarse al principio de proporcionalidad, deberá basarse en la conducta personal del interesado (art. 27.2 de la Directiva) y deberá notificarse al interesado en la forma establecida en el art. 30, comunicando los motivos de aquella con precisión y por extenso. Asimismo consideró que el control de la aplicación de las disposiciones de la citada Directiva incumbe, en primer lugar, a los órganos jurisdiccionales nacionales.

El 12.10.2009, el Ministro húngaro de Asuntos Exteriores presentó una denuncia al Presidente de la Comisión y solicitó que ésta examinara la posibilidad de incoar un procedimiento por incumplimiento, con arreglo al art. 258 TFUE, contra la República Eslovaca por infracción del art. 21 TFUE y de la Directiva 2004/38.

La Comisión, mediante escrito de 11.12.2009, consideró que todo «ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros en virtud del artículo [21 TFUE] y de la Directiva 2004/38». No obstante, precisó que, «sobre la base del Derecho internacional, los Estados miembros se reservan el derecho de controlar la entrada de un Jefe de Estado extranjero en su territorio, sea o no ciudadano de la Unión». Los Estados miembros continúan organizando las visitas oficiales por los canales políticos bilaterales, de modo que dicha materia no está sujeta al Derecho de la Unión. Según la Comisión, es cierto que un Jefe de Estado puede decidir visitar otro Estado miembro como particular en virtud del art. 21 TFUE y de la Directiva 2004/38, pero de los documentos anexos a la denuncia del Ministro húngaro de Asuntos Exteriores se desprende que Hungría y la República Eslovaca están en desacuerdo sobre la naturaleza de la visita que se pretendía realizar. La Comisión consideró, por lo tanto, que no podía concluir que se hubiera producido un incumplimiento por parte de la República Eslovaca de lo dispuesto en el Derecho de la Unión respecto de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, aunque dicho Estado miembro hubiera invocado erróneamente, en su nota verbal de 21 de agosto, la Directiva 2004/38 y los actos adoptados para su aplicación en el Derecho interno.

El 30.3.2010, Hungría sometió el asunto a la Comisión con arreglo al art. 259 TFUE. El 30 de abril de 2010, la República Eslovaca presentó sus observaciones. Por último, el 12 de mayo de 2010, ambos Estados miembros presentaron sus observaciones orales en una audiencia organizada por la Comisión. En su dictamen motivado de 24.6.2010, la Comisión consideró que las disposiciones del art. 21.1 TFUE y de la Directiva 2004/38 no son aplicables a las visitas efectuadas por el Jefe de un Estado miembro al territorio de otro Estado miembro y que, en tales circunstancias, el incumplimiento alegado carece de fundamento.

El 8.7.2010, Hungría interpuso recurso ante el TJUE.