TJUE - Cabe condicionar el acceso a prestaciones de seguridad social al cumplimiento de los requisitos para disponer de un derecho de residencia

La semana pasada, el TJUE dictó una interesante sentencia, más por lo que dice en obiter dicta que por el fallo, en el que desestimaba el recurso interpuesto por la Comisión contra el Reino Unido. Me estoy refiriendo a la sentencia de la Sala Primera de 14 de junio de 2016, en el Asunto C-308/14 (Comisión/Reino Unido): Incumplimiento de Estado — Coordinación de los sistemas de seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículo 4 — Igualdad de trato en relación con el acceso a las prestaciones de seguridad social — Derecho de residencia — Directiva 2004/38/CE — Legislación nacional que deniega la concesión de determinados complementos familiares o de un crédito fiscal por hijo a cargo a los nacionales de los demás Estados miembros que no tengan derecho de residencia legal.

El origen del recurso estaba en la múltiples quejas que había recibido la Comisión procedentes de nacionales de otros Estados miembros residentes en el Reino Unido, denunciando que las autoridades británicas competentes les hubieran denegado el disfrute de determinadas prestaciones sociales basándose en que no tenían derecho de residencia en dicho Estado miembro, la Comisión remitió a éste una petición de clarificación en el curso del año 2008. El Reino Unido confirmó que, con arreglo a la legislación nacional, mientras que el derecho de residencia en el Reino Unido se concede a todos los nacionales de dicho Estado miembro, se considera que los nacionales de otros Estados miembros, en determinadas circunstancias, no gozan del derecho de residencia. Según las autoridades de aquél país, esta restricción se basa en el concepto de «derecho de residencia» tal como se configura en la Directiva 2004/38 y en las limitaciones que ésta establece a dicho derecho, en particular, en la exigencia de que una persona que no ejerza ninguna actividad económica disponga de recursos suficientes para no convertirse en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

En junio de 2010, la Comisión remitió al Reino Unido un escrito de requerimiento identificando las disposiciones de su normativa que establecían que, para poder ser beneficiarios de determinadas prestaciones, los solicitantes de éstas debían tener derecho de residencia en dicho Estado como requisito previo para poder ser considerados residentes habituales en el Reino Unido. Mediante escrito de finales de julio de 2010, el Reino Unido respondió al escrito de requerimiento argumentando que su sistema nacional no era discriminatorio y que el criterio del derecho de residencia se justificaba en cuanto medida proporcionada para garantizar que las prestaciones se abonaran a personas suficientemente integradas en el Reino Unido. En septiembre de 2011, la Comisión emitió un dictamen motivado, al cual el Reino Unido respondió mediante escrito de noviembre de 2011, pero, al no considerar satisfactoria dicha respuesta, la Comisión interpuso recurso ante el TJUE.

Como ya he dicho, el Tribunal desestimó el recurso y condenó en costas a la Comisión. Ahora bien, en mi opinión, lo más interesante de la sentencia está en las afirmaciones que el Tribunal realiza sobre el art. 11.3.e), en relación con el art. 1.j), del Reglamento (CE) n° 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social. Veamos que establece estos preceptos.

"Artículo 1. Definiciones
Para los fines del presente Reglamento se entiende por:
[...]
j) «residencia»: el lugar en que una persona reside habitualmente;"

"TÍTULO II - DETERMINACIÓN DE LA LEGISLACIÓN APLICABLE
Artículo 11: Normas generales
1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.
[...]
3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16:
[...] e) cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros."

La Comisión imputaba en su recurso al Reino Unido haber supeditado el reconocimiento de las prestaciones sociales controvertidas al requisito de que el solicitante no sólo se atuviese al criterio consistente en el hecho de que «resida habitualmente» en el territorio del Estado miembro de acogida, previsto en el art. 11.3.e), del Reglamento nº 883/2004, en relación con el art. 1.j) del mismo Reglamento, sino que, además, cumpliera el criterio del derecho de residencia. De este modo, según la Comisión, el examen de este último criterio establecía un requisito adicional que no previsto.

Veamos qué contesta el Tribunal a este motivo principal del recurso.

El art. 11.3.e) del Reglamento nº 883/2004 contiene una «norma de conflicto» destinada a determinar la legislación nacional aplicable a la percepción de las prestaciones de seguridad social enumeradas en el art. 3.1 del citado Reglamento, entre las que figuran las prestaciones familiares, prestaciones que tienen derecho a solicitar las personas distintas de las personas a que se hace referencia en las letras a) a d) del art. 11.3, es decir, entre otras, las personas que no ejercen actividades económicas (Ap. 63).

La finalidad del art. 11.3e) no es sólo evitar la aplicación simultánea de varias legislaciones nacionales a una situación determinada y las complicaciones que puedan resultar de ello, sino también impedir que las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del citado Reglamento se vean privadas de protección en materia de seguridad social, a falta de legislación que les resulte aplicable (Ap. 64). La citada disposición no tiene por objeto determinar los requisitos materiales para que exista el derecho a las prestaciones de seguridad social. Corresponde, en principio, a la legislación de cada Estado miembro determinar tales requisitos (Ap. 65).

Por tanto, no cabe deducir del art. 11.3e), e.r. con art. 1.j), que el Derecho de la Unión se oponga a una disposición nacional que supedite el derecho a obtener prestaciones sociales, tales como las prestaciones sociales controvertidas, a la circunstancia de que el solicitante goce de derecho de residencia legal en el Estado miembro de que se trate (Ap. 66).

El Reglamento nº 883/2004 no instituye un régimen común de seguridad social, sino que deja subsistir regímenes nacionales distintos y su único objetivo es articular la coordinación entre estos últimos a fin de garantizar el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. De este modo, el referido Reglamento permite que subsistan diferentes regímenes que generan créditos diversos frente a instituciones diversas, con respecto a las cuales el beneficiario posee derechos directos en virtud, ya sea únicamente del Derecho interno, ya del Derecho interno completado por el Derecho de la Unión si ello resulta necesario (Ap. 67).

De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que nada se opone, en principio, a que la concesión de prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada a la exigencia de que éstos cumplan los requisitos para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida (Ap. 68). Así pues, contrariamente a lo que alega la Comisión, la norma de conflicto contenida en el art. 11.3.e) no resulta desvirtuada por el criterio del derecho de residencia, pues éste forma parte integrante de los requisitos para el reconocimiento de las prestaciones sociales controvertidas (Ap. 69).

Sentado lo anterior, procede declarar que tampoco puede prosperar la alegación de la Comisión según la cual una persona que no cumple los requisitos exigidos para poder ser beneficiario de las prestaciones sociales controvertidas se encuentra en una situación en la que no le resulta aplicable ni el Derecho de la Unión ni el Derecho de ningún Estado miembro (Ap.70). En efecto, una situación de este tipo no es diferente de aquella en la que se encuentra un solicitante que no reúna alguno de los requisitos exigidos para poder ser beneficiario de una prestación familiar por alguna razón distinta y que, por ello, no tendría efectivamente derecho a tal tipo de prestación en ningún Estado miembro. Ahora bien, esta circunstancia no obedecería al hecho de que no le resultara aplicable ningún Derecho, sino a que el solicitante en cuestión no cumpliría los requisitos materiales previstos en el Estado miembro cuya legislación le resulta aplicable en virtud de las normas de conflicto (Ap. 71).

Es importante recordar que, en su respuesta al dictamen motivado, el Reino Unido negó insistentemente que su voluntad hubiera sido supeditar la verificación del carácter habitual de la residencia del solicitante en su territorio al requisito, entre otros, de gozar en dicho territorio de un derecho de residencia legal. Tal y como el Reino Unido alegó en la vista, la legalidad de la residencia del solicitante en el territorio de dicho Estado miembro constituye un requisito material que las personas que no ejercen actividades económicas deben cumplir para poder ser beneficiarios de las prestaciones sociales controvertidas (Ap. 72).

Por todo lo anterior, procede desestimar el motivo invocado por la Comisión con carácter principal, en la medida en que dicha institución no ha demostrado que el criterio del derecho de residencia establecido por la legislación del Reino Unido afecte, en cuanto tal, a la disposición del art. 11.3. en relación con el art. 1.j).

Véase la nota de prensa emitida por el Tribunal.

Agradezco la información a Marina Vargas (UNED).