Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Pleno. Sentencia 158/2019, de 12 de diciembre de 2019. Recurso de inconstitucionalidad 5212-2018. Interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Popular del Congreso de los Diputados respecto de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2018, de 28 de junio, de actualización de los derechos históricos de Aragón. Principios de soberanía nacional y supremacía de la Constitución: nulidad de los preceptos legales autonómicos que hacen de los derechos históricos fundamento del poder autonómico, objeto o finalidad de su ejercicio; interpretación conforme con la Constitución de la declaración de interés general a efectos expropiatorios de los bienes y archivos que integran el patrimonio cultural e histórico del reino de Aragón.

ECLI:ES:TC:2019:158

Nota: El recurso de inconstitucionalidad se plantea contra la Ley de las Cortes de Aragón 8/2018, de 28 de junio, de actualización de los derechos históricos de Aragón, que tiene la siguiente estructura:
El capítulo I recoge las disposiciones generales (Aragón, nacionalidad histórica; titularidad y contenido de los derechos históricos; principios y normas de actualización de los derechos históricos; carácter originario e imprescriptibilidad de los mismos; el pacto como base de la convivencia política; derechos y libertades; condición política de aragonés y natural de Aragón; participación en decisiones de interés general; y territorio).
El capítulo II se dedica a los símbolos de Aragón (bandera, escudo, festividad y capitalidad).
El capítulo III, relativo a las instituciones de autogobierno, dedica sus preceptos a las instituciones forales históricas; las Cortes de Aragón; el Justicia de Aragón; la Presidencia de Aragón; la Diputación General de Aragón; la Cámara de Cuentas de Aragón; el Tribunal Superior de Justicia; los municipios y comarcas; y otras instituciones de autogobierno.
El capítulo IV, referido al patrimonio político e histórico de Aragón, trata de su concepto y régimen jurídico, el patrimonio material; el patrimonio expoliado y emigrado; el Archivo de la Corona de Aragón, el Archivo del Reino de Aragón; el patrimonio inmaterial, histórico y lingüístico; y el agua, como patrimonio común de Aragón.
El capítulo V, sobre Aragón y su derecho, recoge disposiciones relativas a los principios de interpretación del derecho aragonés; el conocimiento del derecho y servicio público; y la Comisión Aragonesa de Derecho Civil.
La Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón contiene seis disposiciones adicionales (conocimiento y difusión; declaración de interés general a efectos expropiatorios; acuerdo bilateral económico-financiero con el Estado; Vidal Mayor; Palacio de la Diputación del Reino; y Archivo del Reino y General de Aragón), una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales relativas a la derogación de los decretos de abolición foral; la habilitación a la Diputación General para el desarrollo y ejecución de la ley; la actualización de los derechos históricos por las instituciones de Aragón, y su entrada en vigor.

La Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón se impugna en su totalidad por infracción del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE) y su proyección sobre la naturaleza de la Constitución como norma suprema del ordenamiento (art. 9.1 CE). Procede examinar en primer lugar este motivo de inconstitucionalidad, porque si fuera este el caso, la ley impugnada comportaría la frontal contradicción con principios constitucionales indisociables. De alzarse la Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón frente a la Constitución para proclamarse norma suprema del ordenamiento jurídico, la consecuencia no podría ser otra que su radical e íntegra inconstitucionalidad por violación del art. 9.1 CE, al situarse extramuros de la legalidad constitucional (en este sentido, STC 124/2017, de 8 de noviembre, FJ 4). Sin embargo, al examinar este motivo en relación con la supremacía de la Constitución garantizada por el art. 9.1 CE, se aprecia que la Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón no reclama para sí la condición de norma suprema del ordenamiento jurídico. No contrapone su fuerza de obligar a la de la Constitución sino que, por el contrario, su art. 1.2 busca expresamente su cobertura, junto a la del propio Estatuto de Autonomía de Aragón.

Se impone por tanto abordar el control de constitucionalidad de esta ley bajo el prisma fundamental de las referencias a los derechos históricos recogidas en las disposiciones constitucional y estatutaria invocadas en el art. 1.2 de la Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón.
La doctrina del Tribunal sobre la disposición adicional primera CE y, concretamente, sobre el significado de la expresión «territorios forales», ha sido constante desde la citada STC 76/1988, como entre otras pone de manifiesto la STC 118/2016, de 23 de junio: «con la expresión ‘territorios forales’ recogida en la disposición adicional primera del texto constitucional ‘se hace referencia a ‘aquellos territorios’ integrantes de la Monarquía española que, pese a la unificación del Derecho público y de las instituciones políticas y administrativas del resto de los reinos y regiones de España, culminada en los decretos de nueva planta de 1707, 1711, 1715 y 1716, mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculiaridad foral’ (SSTC 76/1988, de 26 de abril, FJ 2, y 173/2014, de 23 de octubre, FJ 3)» Son peculiaridades que han tenido las provincias vascas a lo largo de la historia (comúnmente conocidas, junto con Navarra, como ‘territorios históricos’ o ‘territorios forales’), y, por tanto, «derechos históricos» que la disposición adicional primera de la Constitución «ampara y respeta», aunque, como no podía ser de otra manera, de forma actualizada «en el marco de la Constitución y de los estatutos de autonomía», «pues el texto constitucional ‘imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales’ (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3)» (FJ 2). En el mismo sentido se han pronunciado las SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1 b); 208/2012, de 14 de noviembre, FJ 4 a), y 110/2016, de 9 de junio. La última de las citadas afirma taxativamente que las partes del territorio a las que resulta de aplicación la disposición adicional primera CE son las comprendidas actualmente en la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra (FJ 4).
Los derechos reconocidos a los territorios históricos por la disposición adicional primera CE, así acotados, no son por tanto extensibles a otras comunidades autónomas, aunque sobre una determinada materia hayan asumido idénticas competencias, «dado el carácter particular o excepcional de los derechos reconocidos a los territorios históricos que tiene por objeto, como ha señalado la STC 76/1988, garantizar la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su ‘foralidad’» (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26).
La extensión del ámbito de aplicación de la disposición adicional primera CE a otros territorios es constitucionalmente inviable con independencia de que el instrumento normativo empleado a este fin sea un estatuto de autonomía o la legislación ordinaria, estatal o autonómica. Quedó sentado en la STC 31/2010, de 28 de junio, a propósito del art. 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), que un estatuto de autonomía sería manifiestamente inconstitucional si pretendiera para sí un fundamento ajeno a la Constitución, aun cuando fuera añadido al que esta le dispensa.
Ha de rechazarse de plano que pueda acometerse la actualización de los derechos históricos por vía de legislación ordinaria. Incluso en los territorios forales, los derechos históricos a los que se alude la disposición adicional primera CE «no pueden considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias no incorporadas a los estatutos de autonomía (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 3; 94/1985, de 29 de julio, FJ 6, y 76/1988, FJ 4)» (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3), sin que la disposición adicional primera CE pueda estimarse como una garantía de toda competencia que legítimamente quepa calificar de histórica (SSTC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3, y 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 4). En los territorios forales, es el estatuto de autonomía el elemento decisivo de actualización, siendo los correspondientes preceptos estatutarios los que expresan el contenido de la foralidad garantizada por la Constitución (STC 68/2018, de 21 de junio, FJ 5; en el mismo sentido, STC 171/2014, de 23 de octubre, FJ 6).
Al no prestar cobertura la disposición adicional primera CE a la pretendida actualización de derechos históricos emprendida por la Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón, de lo razonado hasta aquí se desprende la inequívoca imposibilidad de hallar cobertura en otras disposiciones del bloque de la constitucionalidad, más concretamente en la disposición adicional tercera EAAr. Cualquiera que sea el significado de esta última disposición, en la medida en que proclama que la «aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia», en términos jurídico-constitucionales, esta formulación no habilita al legislador aragonés para llevar a cabo una actualización de derechos históricos que ni está incluida en el ámbito de aplicación de la disposición adicional primera CE, ni está recogida en los contenidos dispositivos del Estatuto de Autonomía de Aragón, ni podría estarlo, atendiendo a la citada doctrina constitucional.

La tacha de inconstitucionalidad opuesta por los recurrentes a la Ley de actualización de los derechos históricos de Aragón, por no respetar la disposición adicional primera CE, debe ser acogida. Ahora bien, esta causa de inconstitucionalidad se proyecta, según los recurrentes, a la totalidad de la norma, y ese alcance debe ser valorado de modo individualizado y restrictivo, porque entendemos que no afecta a la totalidad de la ley. De este modo, si los derechos históricos aparecen bien como fundamento del autogobierno o, con cualquier otra formulación, como fuente u origen del poder autonómico, bien como objeto o finalidad de su ejercicio, la consecuencia ha de ser la nulidad del entero precepto afectado por esta concepción inconstitucional. Pero si se aprecia que tales derechos históricos aparecen únicamente como mención accesoria a lo que constituye el normal y legítimo despliegue de la actividad de las instituciones autonómicas en el marco constitucional y estatutario, sin alterarlo, bastará con la supresión del inciso correspondiente para depurar el vicio de inconstitucionalidad.
Concretamente, se declaran inconstitucionales y nulos por este motivo:
– art. 1, apartados primero, segundo y tercero.
– arts. 2 a 5.
– art. 6, apartado primero, inciso «como sucesores de las instituciones del antiguo Reino de Aragón», y apartado tercero, inciso «al asilo».
– art. 7, apartado primero c).
– art. 8, apartado b).
– art. 9.
– art. 10, apartados primero y segundo.
– art. 11, apartado primero.
– art. 14, apartados primero, segundo y tercero.
– art. 15.
– art. 16, apartado tercero.
– art. 18, apartado primero, inciso «tiene su origen histórico en la Diputación del Reino».
– art. 20.
– art. 21.
– art. 22.
– art. 25.
– art. 26, apartados primero, segundo y tercero.
– art. 31.
– art. 32 a).
– art. 33, apartados tercero y quinto.
– disposición adicional segunda, apartado primero, párrafo primero, inciso «y sus derechos históricos», y párrafo segundo.
– disposición adicional tercera.
– disposición final tercera.
Salvedad hecha del inciso «y sus derechos históricos», el párrafo primero del apartado primero de la disposición adicional segunda no es inconstitucional, siempre que se interprete en los términos establecidos en el fundamento jurídico 8 j).

[BOE n. 10, de 11.1.2020]