- Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2025:137
Nota: A efectos de sintetizar esta extensa sentencia de 323 páginas, y de acuerdo con las notas de prensa publicadas por el TC, cabe resumir los aspectos fundamentales, de la sentencia y de sus votos particulares, del siguiente modo.
Tras explicar las razones por las que se acuerda no plantear cuestión prejudicial ante el TJUE, los razonamientos de la sentencia se estructuran en tres partes. En su primera parte, se analiza si la institución de la amnistía, considerada en abstracto, es o no compatible con la Constitución. La sentencia rechaza la tesis de que la Constitución prohíba la amnistía como institución jurídica por el solo de hecho de no contener una habilitación expresa. El silencio constitucional no puede interpretarse como una prohibición de tal institución. Todo lo que no está constitucionalmente vedado queda, en principio, dentro del ámbito de decisión del legislador, sin que sea exigible una habilitación constitucional expresa a las Cortes Generales que, en virtud del principio democrático, ocupan una posición central en nuestro ordenamiento jurídico.
Partiendo de esta premisa y de que no hay ningún precepto que impida expresamente el otorgamiento de amnistías, la sentencia enjuicia a continuación si cabe derivar implícitamente de la Constitución su prohibición. Así, y por lo que se refiere a la prohibición de indultos generales contenida en el art. 62 i) CE, se concluye que de tal precepto no cabe derivar la prohibición de la amnistía. De acuerdo con la doctrina constitucional, la sentencia subraya que ambas instituciones poseen una naturaleza jurídica diferente.
El TC descarta también que la amnistía sea contraria al principio de separación de poderes, a la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE), así como a la obligación constitucional de ejecutar las resoluciones judiciales firmes (118 CE). En el otorgamiento de una amnistía, el Parlamento no está reemplazando a los tribunales en la determinación de la culpabilidad, sino estableciendo que, por motivos extrajurídicos, se extingue la responsabilidad punitiva que pueda derivarse de la comisión de determinados ilícitos cometidos en el pasado. Por estas mismas razones este tipo de leyes tampoco vulneran la obligación constitucional de ejecutar las resoluciones judiciales firmes (art. 118 CE). En definitiva, las leyes de amnistía ni juzgan ni ejecutan lo juzgado.
También se descarta que la amnistía como institución sea incompatible con el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE). De este derecho no se deriva la exigencia absoluta de generalidad de las leyes penales que invocan los recurrentes, sino una exigencia de concreción y claridad del ámbito prohibido por este tipo de normas penales y de las consecuencias jurídicas que de su incumplimiento se derivan.El segundo bloque de argumentos de la sentencia se dirige a valorar si, admitida la posibilidad constitucional de amnistiar, la ley impugnada es compatible con los principios y derechos constitucionales invocados por los recurrentes. La sentencia examina en primer término si la amnistía debe responder necesariamente a un ideal de justicia, como sucede en procesos políticos transicionales. El Tribunal niega tal exigencia, pero sí considera que este tipo de leyes solo es constitucionalmente admisible cuando responde a una coyuntura extraordinaria. En el caso de la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (LOA) dicha excepcionalidad se concreta en la crisis constitucional derivada del proceso secesionista catalán.
A continuación, la sentencia analiza si la ley impugnada incurre en arbitrariedad (art. 9.3 CE). El TC solo puede realizar un enjuiciamiento jurídico de la norma impugnada, y no un juicio político, de oportunidad o de calidad técnica. La sentencia considera que la ley impugnada responde a un fin legítimo, explícito y razonable. Así se deduce tanto del texto normativo como de su preámbulo, donde se manifiesta que la amnistía tiene como propósito reducir la tensión institucional y política generada por los hechos del "procés" y facilitar un escenario de reconciliación.
En el enjuiciamiento de la adecuación de la ley al principio de igualdad, el Tribunal admite que la LOA introduce una diferenciación de trato entre conductas formalmente similares, según hayan tenido lugar dentro o fuera del contexto del "procés" aunque no con el alcance que alegan los recurrentes. El carácter razonable de la finalidad de contribuir a la distensión social antes aludida es el que permite justificar ese tratamiento diferenciado, descartándose por ello la vulneración del art. 14 CE.
No obstante, se declara inconstitucional el artículo 1.1 de la ley por omisión, en la medida en que excluye de su ámbito de aplicación a quienes, en el mismo contexto y período, actuaron para oponerse al movimiento secesionista catalán. Asimismo, se declara inconstitucional el segundo párrafo del artículo 1.3, que permitía extender la amnistía a hechos iniciados antes del 13 de noviembre de 2013 pero ejecutados con posterioridad a la aprobación de la citada ley.
El TC niega que la LOA vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva ya que según doctrina constitucional reiterada no existe un derecho fundamental a exigir la ejecución de una condena penal y la ley impugnada preserva la posibilidad de reclamar responsabilidades civiles por los daños causados por los hechos amnistiados.
La sentencia desestima la alegación de los recurrentes referida a que la LOA constituye un supuesto de autoamnistía, lesiva del art. 102.3 CE. El recurso de inconstitucionalidad no es el cauce adecuado para determinar si los miembros del gobierno de la Nación serán beneficiarios de la amnistía.
El Tribunal declara que la ley impugnada no vulnera el principio de Estado de Derecho (art. 1.1 CE en relación con el art. 2 TUE). La sentencia afirma que la LOA. no vulnera tal principio ya que no impone presiones, instrucciones ni condicionamientos a la función jurisdiccional, ni altera el estatuto o la organización del poder judicial. Asimismo, la sentencia rechaza que la ley persiga censurar o reprobar al Poder Judicial, pues no contiene disposición alguna que implique juicio valorativo sobre la actuación de los órganos judiciales. Del mismo modo, tampoco se considera que el procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la ley impugnada haya vulnerado el derecho de participación política de los parlamentarios (art. 23 CE), ya que la proposición de ley fue tramitada conforme a las disposiciones previstas en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras.En la tercera parte de la sentencia se abordan las impugnaciones concretas de determinados preceptos de la LOA respecto de los que no se estima ninguna de las tachas de inconstitucionalidad aducidas en el recurso, salvo en lo que atañe a los apartados 2 y 3 del art. 13, que se declara que no son inconstitucionales siempre y cuando no se excluya a las partes personadas en los procesos seguidos ante el Tribunal de Cuentas del derecho de audiencia en el concreto trámite que estos regulan.
La queja sobre la amnistía a los líderes del proceso secesionista se desestima al considerarse razonable su inclusión en función del objetivo de reconciliación de la ley. También se rechaza la alegación de indeterminación del ámbito material, afirmándose que el art. 1.1 LOA respeta el principio de seguridad jurídica y no contradice los arts. 25.1, 9.3 ni 14 CE. Tampoco se consideran contrarios a la Constitución las cláusulas que establecen la exclusión de la amnistía (art. 2), los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad penal de los amnistiados (art. 4), el régimen de restitución de las multas impuestas en aplicación de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (art. 7.2), el régimen procesal de la responsabilidad civil (art. 8.2), así como determinadas normas de carácter procesal aplicables a los procesos penales en los que se aplique la ley impugnada.Los magistrados Ricardo Enríquez, Enrique Arnaldo, Concepción Espejel y César Tolosa han firmado votos particulares.
El magistrado Ricardo Enríquez Sancho considera en primer lugar que antes de pronunciarse sobre la impugnación de fondo el Tribunal Constitucional hubiera debido suspender el procedimiento y plantear ante el TJUE la correspondiente cuestión prejudicial. En segundo lugar, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertura en nuestra CE, como resulta del juego combinado de sus arts 66.2 y 66.i, así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación. En tercer lugar, explica que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. En cuarto lugar, la LOA es contraria al artículo 14 CE porque solo alcanza a quienes realizaron acciones delictivas, con la finalidad de apoyo al proceso independentista pero no a quienes hubieran realizados esas mismas acciones con una finalidad política opuesta. El intento de la sentencia de salvar esta inconstitucionalidad aplicando una inconstitucionalidad por omisión es técnicamente inaceptable porque la finalidad de la ley es evidente, porque en ningún caso existe una obligación constitucional de amnistía y porque la grave tacha de inconstitucionalidad por arbitrariedad de que adolece la ley no puede salvarse por el simple recurso de extender su ámbito subjetivo. En quinto lugar, la LOA vulnera el principio de legalidad del art. 25.1 CE porque parte de su articulado tiene una estructura tan abierta que en modo alguno puede considerarse respetuosa con el principio de taxatividad exigible no solo a toda ley penal sino, por la misma razón, a una ley que excluye la aplicación de leyes penales. Finalmente, se ha incurrido en fraude de ley en su tramitación parlamentaria porque el Gobierno ha utilizado el grupo parlamentario para presentar una proposición de ley, cuando él mismo, al estar en funciones no hubiera podido presentar un proyecto de ley de idéntico contenido, por impedírselo el artículo 21.5 de la Ley del Gobierno.
El magistrado Enrique Arnaldo Alcubilla también formula voto particular discrepante a la sentencia del Pleno del TC. En él advierte de lo anómalo del proceso de gestación de la sentencia, destacando en particular que haya sido aprobada con una indebida composición del Pleno del Tribunal, al haber sido apartado del conocimiento del recurso su ponente inicial, el magistrado don José María Macías Castaño, merced a que se ha impuesto un criterio que se separa completa e injustificadamente del mantenido en el ATC 28/2023, de 7 de febrero. Asimismo censura la decisión de la mayoría del Tribunal de no proceder al planteamiento de una cuestión prejudicial sobre la Ley Orgánica 1/2024 ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o, alternativamente, a posponer el debate y votación del recurso hasta que el Tribunal de Justicia hubiera resuelto las cuestiones prejudiciales pendientes sobre dicha ley que han planteado otros tribunales españoles. En cuanto al fondo del asunto, discrepa radicalmente de la sentencia por entender, en primer lugar, que la Constitución no permite otorgar amnistías. Frente a lo que se sostiene en la sentencia, la ausencia de una prohibición expresa en la Constitución, o la omisión de toda referencia explícita a la institución de la amnistía en esta, no significa en modo alguno que las Cortes Generales queden habilitadas para aprobar una norma con rango de ley orgánica que permita la concesión de amnistías en determinadas circunstancias excepcionales, apreciables por el propio legislador. Que la Constitución no prohíba expresamente la amnistía no quiere decir en absoluto que la permita, sino justo lo contrario. La Constitución no solo no permite la amnistía, sino que la rechaza, por más que en la sentencia se pretenda sostener lo contrario. Entre las potestades constitucionalmente atribuidas a las Cortes Generales no se encuentra la excepcionalísima de aprobar amnistías. La prohibición de indultos generales que se contiene en el art. 62.i) CE y la falta de mención expresa de la amnistía en el texto constitucional, así como los trabajos parlamentarios que dieron lugar a la Constitución española de 1978, conducen a entender que el constituyente ha querido que el derecho de gracia se limite al denominado indulto individual o particular, quedando excluidos tanto los indultos generales como las amnistías. Al afirmar la sentencia —haciendo gala de un censurable constructivismo jurídico— que nuestra Constitución es “abierta” y que el principio del que parte es el de la “vinculación negativa” del legislador, de suerte que este puede hacer todo aquello que la Norma Fundamental no prohíbe, se distorsiona el correcto entendimiento de lo que significa una Constitución normativa, como lo es la nuestra, y el verdadero significado del pluralismo político que consagra su art. 1.1 como valor superior del ordenamiento jurídico. Entiende asimismo el magistrado que, sin perjuicio de que la amnistía sea una medida de gracia excepcionalísima que no tiene cabida en nuestra Constitución, sucede que la amnistía otorgada por la Ley Orgánica 1/2024 a quienes pretendieron quebrantar el orden constitucional y romper la convivencia entre españoles es, en todo caso, un acto arbitrario del legislador. Arbitrariedad corroborada, por otra parte, por la tramitación parlamentaria que llevó a la aprobación de esa ley, como han puesto de relieve tanto la Comisión Europea en su informe sobre la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas respecto de la Ley Orgánica 1/2024, como la Comisión de Venecia en su informe sobre la iniciativa legislativa que dio lugar a dicha ley (utilización de la proposición de ley, en lugar del proyecto de ley, eludiendo así importantes informes de órganos consultivos y la consulta pública, tramitación acelerada de la iniciativa, por vía de urgencia, interpretación forzada del reglamento parlamentario para revivir la iniciativa decaída, etc.). Se trata de una decisión arbitraria del legislador, en flagrante contradicción con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), pues está acreditado que la Ley Orgánica 1/2024 no responde al pretendido objetivo de interés general que en su falaz preámbulo se invoca (restablecer la convivencia social y política quebrada por la insurrección independentista catalana), sino al mero interés particular de quienes suscribieron los referidos pactos políticos y se beneficiaron de las consiguientes contrapartidas reciprocas, como así lo ha advertido no solo lo mejor de la doctrina académica, sino incluso la Comisión Europea en el referido informe acerca de la cuestión prejudicial sobre dicha ley.
La magistrada Concepción Espejel Jorquera ha formulado voto particular discrepante de la sentencia. En primer lugar, considera que el procedimiento y la composición del Pleno del Tribunal han sido irregulares. La sentencia ha sido aprobada con una indebida composición del Pleno del Tribunal al haber sido apartado del conocimiento del recurso de inconstitucionalidad el magistrado don José María Macías Castaño, a través de un procedimiento extraordinario que se ha apartado de la tramitación habitual hasta ahora de los incidentes de recusación de magistrados del Tribunal. Las irregularidades en la tramitación del procedimiento han sido continuas hasta el lamentable hecho de que el 1 de junio se tuvo conocimiento, por los medios de comunicación, tanto de los días en los que se pretendía deliberar la ponencia, como de su contenido. En segundo término, estima que el Tribunal debía haber planteado cuestión prejudicial o, en su defecto, esperado la resolución de las cuestiones prejudiciales ya planteadas ante el TJUE antes de deliberar y aprobar esta sentencia. En tercer lugar, sobre el fondo de la LOA, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertura en nuestra Constitución, como resulta del juego combinado de sus arts. 66.2 y 66.i), así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación. No es discutible que una ley de amnistía supone, por su propia naturaleza, una excepción a la vigencia y aplicación de la Constitución, o, cuando menos, una excepción a la aplicación de alguno de sus valores superiores como la igualdad o la justicia (art. 1.1 CE), a la vigencia del Estado de Derecho, al principio de igualdad y a la reserva de jurisdicción. La Constitución ha previsto en su articulado excepciones a su aplicación en plenitud. Basta la lectura de su art. 116, sobre los Estados de alarma, excepción y sitio, para poder constatar que las potenciales limitaciones constitucionales previstas para tiempos de crisis graves se hallan recogidas en el propio texto constitucional. Considera además, que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. Recuerda la magistrada que el informe de la Comisión de Venecia sobre esta ley afirma que se “observa que la proposición de ley de amnistía se ha presentado en forma de proposición de ley, que es un procedimiento sin consulta al público, a las partes interesadas o a otras instituciones del Estado, y que se ha seguido un procedimiento de urgencia. Sin embargo, la proposición de ley de amnistía ha ahondado una profunda y virulenta división en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y en la sociedad española”. Considera que la LOA, además de no responder a la idea de justicia, es también lesiva del principio de igualdad (art. 14 CE). Ante una expresión de la potestad legislativa tan sumamente arbitraria, el trato diferenciador que se opera a través de ella es claramente discriminatorio, pues la esencia de la igualdad es la de proscribir diferenciaciones o singularizaciones que carezcan de justificación objetivamente razonable. En su opinión, la LOA tampoco cumple con el requisito de calidad de la ley en el ámbito sancionador, como dimensión sustantiva de los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de legalidad penal (art. 25.1 CE), que en relación con la exención de responsabilidades penales, administrativas o contables no determina con la suficiente concreción – y, correlativamente, sin la necesaria cognoscibilidad del alcance de la exención de responsabilidad – los supuestos excluidos de la amnistía y, por tanto, susceptibles de ser enjuiciados y sancionados.
El voto particular del magistrado César Tolosa se inicia con sus consideraciones sobre la indebida composición del Pleno del Tribunal Constitucional, derivada de la indebida tramitación, estimación y extensión de efectos de la recusación del magistrado don José María Macías a veintiún procedimientos de inconstitucionalidad, así como sobre la filtración del texto de la ponencia antes de que todos los magistrados tuvieran acceso oficial a ella. En segundo lugar, se centra en el incumplimiento de la obligación de plantear cuestión prejudicial ante el TJUE. Afirma que la mayoría del Tribunal ha tomado la decisión deliberada de incumplir la obligación impuesta por el artículo 267.3 TFUE, que obliga a los órganos de última instancia a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia cuando se plantee alguna duda relativa a la “interpretación” del Derecho de la Unión. En tercer lugar, entra a examinar los motivos de inconstitucionalidad de la LOA. La LOA no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno a cambio de impunidad y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional. La LOA supone la quiebra del principio de sujeción de la política al Derecho en tanto que representa con toda su crudeza el sometimiento del Derecho a la política. Su resultado es el desplazamiento de la Constitución, al extralimitarse las Cortes Generales de su función constitucional (artículo 66.1 y 2 CE) debilitando la democracia constitucional. La sentencia ha erigido el silencio constitucional en improcedente fundamento habilitante para atribuir al legislador una potestad -la de conceder amnistías- que no solo no está reconocida ni expresa ni implícitamente en el texto constitucional, sino que conforme a una interpretación basada en los antecedentes constituyentes, histórica, sistemática, axiológica y en el derecho comparado aparece claramente negada. El principio de separación de poderes, reconocido en la Constitución, solo admite flexibilización cuando el constituyente lo ha previsto expresamente. A falta de previsión constitucional expresa, la incursión de un poder en el ámbito de otro distinto determina la censura de inconstitucionalidad de dicha injerencia, por el desconocimiento que supone de la arquitectura constitucional (STC 70/2022). La sentencia incurre en una distorsión doctrinal inaceptable al invocar de forma extrapolada y descontextualizada los principios de la “libertad de configuración del legislador”, de vinculación negativa y de una supuesta “Constitución concebida como norma abierta” (FJ 3.2.1), para justificar que el silencio constitucional legitime la actuación del Parlamento. La LOA desvirtúa el concepto técnico-jurídico tradicional de la amnistía. En efecto, la norma no responde a los presupuestos clásicos que fundamentan esta figura -como el ideal de justicia, consideraciones humanitarias o la superación de un régimen político anterior-, sino que ha sido aprobada en un contexto de plena vigencia del orden constitucional y por motivaciones ajenas al interés general. Esta circunstancia revela una vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE), al instrumentalizarse la norma como medio de obtención de los apoyos parlamentarios necesarios para la investidura a cambio de impunidad. La sentencia incurre en una grave desnaturalización del juicio de constitucionalidad, al desvincular explícitamente la amnistía del ideal de justicia consagrado en el artículo 1.1 CE. Esta afirmación no solo contradice la doctrina constitucional, sino que rompe con el canon axiológico que ha guiado históricamente el control de medidas excepcionales. Al admitir que una amnistía pueda prescindir de todo sustento en el valor constitucional de justicia, el Tribunal ha abierto la puerta a su utilización como simple herramienta de oportunidad política al servicio de la arbitrariedad, vaciando de contenido los límites materiales que el Estado de Derecho impone al legislador y legitimando la arbitrariedad bajo la apariencia de legalidad, con desconocimiento de los fundamentos mismos del constitucionalismo democrático. La LOA no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno, y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional. La sentencia evidencia una incoherencia insalvable al reconocer -en el fundamento jurídico 7.2 a)- que la Ley de Amnistía fue fruto de una transacción política -investidura a cambio de impunidad penal- y, a la vez, pretender que debe “indagarse” si persigue un fin constitucional legítimo. Este planteamiento no solo carece de coherencia lógica, sino que desnaturaliza el juicio de constitucionalidad al ignorar deliberadamente el origen espurio de la norma. La sentencia por una parte ignora la doctrina constitucional consolidada en torno al concepto de ley singular y evita caracterizar la LOA como tal, de este modo elude someterla al test más exigente de constitucionalidad que corresponde aplicar a este tipo de normas. Y por otra, la sentencia incurre en parte de su argumentación en una preocupante e innecesaria inclinación apologética hacia el texto legal, impropia de un órgano cuya función es ejercer un control riguroso de constitucionalidad. En cuarto lugar, el voto particular analiza la cuestión del incumplimiento del Derecho de la Unión por desviarse la sentencia del valor de Estado de Derecho que consagra el artículo 2 TUE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Véase la corrección de erratas de la sentencia.
