Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Pleno. Sentencia 49/2026, de 23 de junio de 2026. Recurso de amparo 1460-2024. Promovido por Tempus Holdings 76, S.A.R.L., respecto de la sentencia de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimatoria de la acción de anulación de laudo arbitral. Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (resolución fundada en Derecho), en conexión con el principio de autonomía de la voluntad: sentencia que ignora los límites propios de la acción de anulación del laudo y sustituye indebidamente el criterio arbitral en la valoración del material probatorio (STC 146/2024); declaración de firmeza de sendos extremos del laudo.
ECLI:ES:TC:2026:49

Nota: El recurso de amparo se interpone contra la sentencia de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 19 de octubre de 2023, que estimó la demanda de anulación parcial del laudo dictado el 13 de febrero de 2023 por el tribunal arbitral designado por el Centro Internacional de Arbitraje de Madrid para dirimir la demanda presentada por la entidad Looping contra la mercantil recurrente, Tempus, alegando el incumplimiento del contrato de joint venture suscrito el 20 de febrero de 2020 entre ambas, de cuyas principales estipulaciones se dio cuenta en el antecedente 2 de esta sentencia.
El laudo declaró que la sociedad recurrente en amparo incumplió con sus obligaciones y debía responder indemnizando a la entidad personada las partidas de daños acreditadas en el procedimiento arbitral, que según constan en el laudo se refieren a algunas de las reclamadas por Looping en concepto de daño emergente. Sin embargo, los árbitros negaron la condena a la demandada y hoy recurrente a abonar indemnización alguna en concepto de lucro cesante, al no haber quedado probadas las pérdidas aducidas, por las razones que se expusieron en el fundamento de Derecho IV.2 E) (ii) e), apartados 502 a 504 inclusive, de dicho laudo.
La sentencia impugnada en amparo estima una acción de anulación de laudo arbitral por contradicción con el orden público y anula parcialmente el laudo dictado el 13 de febrero de 2023 en la controversia entre la entidad recurrente y la mercantil Looping, en el que se negaba a esta última la indemnización del lucro cesante por falta de prueba. La Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid fundó su decisión en dos motivos: (i) en que el laudo carece de motivación, incurriendo el tribunal arbitral en puro voluntarismo y arbitrariedad, dado que aquel no contiene referencia alguna a los medios de prueba practicados en el procedimiento que sustentarían la decisión arbitral, y (ii) en que ese voluntarismo del colegio arbitral se reflejó también en la infracción de algunas reglas del procedimiento relativas a la prueba. Esta doble ratio decidendi se mantuvo en el auto que desestimó el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto contra aquella resolución.

"4. Resolución del recurso.
[...] 
A) Respecto de la supuesta falta de motivación del laudo.
La cuestión que se plantea en el presente recurso de amparo consiste en determinar si las resoluciones impugnadas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al anular parcialmente un laudo arbitral por apreciar falta de motivación en su desestimación de la solicitud de indemnización por lucro cesante y por considerar dicha insuficiencia contraria al orden público ex art. 41.1 f) LA.
El análisis de la queja exige partir de la delimitación estricta del alcance del control judicial del laudo en la acción de anulación, que no permite una revisión del fondo de la controversia ni habilita a los órganos judiciales para sustituir el juicio del tribunal arbitral sobre la valoración de la prueba o sobre la inferencia de hechos (SSTC 65/2021, FJ 4; 50/2022, FJ 3, y 146/2024, FJ 5).
En este contexto, la exigencia de motivación del laudo no puede identificarse con un deber de exhaustividad probatoria ni con un modelo de motivación equiparable al jurisdiccional, sino con la necesidad de que la decisión arbitral exteriorice un núcleo mínimo de racionalidad decisoria que permita reconstruir, sin esfuerzo hermenéutico desproporcionado, la relación entre los hechos relevantes, los criterios jurídicos aplicados y la conclusión alcanzada, de modo que quede excluida la arbitrariedad en sentido constitucional (SSTC 17/2021, FJ 3, y 65/2021, FJ 5).
Este estándar se satisface cuando el laudo ofrece una respuesta efectiva a las pretensiones ejercitadas, en particular a los distintos títulos indemnizatorios controvertidos, mediante la exposición de razones que permitan comprender por qué se estiman o rechazan, sin que sea exigible una reconstrucción exhaustiva del iter probatorio ni una correlación analítica entre cada medio de prueba y cada inferencia fáctica.
En el presente caso, el laudo contiene un razonamiento específico en los apartados 502 a 504 en los que se exponen las razones del rechazo de la existencia del lucro cesante, vinculadas a la falta de acreditación de beneficios previsibles, a la incidencia de factores externos ajenos al incumplimiento contractual –en particular el impacto del covid-19– y a la configuración del proyecto empresarial. Dicho razonamiento no constituye una respuesta aislada, sino que se integra en la estructura argumental del laudo sobre los criterios de imputación del daño y el estándar de prueba aplicable, lo que permite reconstruir su lógica decisoria sin incertidumbre relevante.
La sentencia impugnada no niega la existencia de tales fundamentos, sino que aprecia insuficiencia motivacional por la ausencia de una explicitación reforzada del soporte probatorio, en particular de la prueba pericial. Sin embargo, esta exigencia introduce un canon de control que no se corresponde con el estándar constitucional de motivación aplicable al arbitraje, en la medida en que desplaza el juicio sobre la existencia de razones suficientes hacia un examen de su densidad probatoria interna.
En realidad, bajo la apariencia de control de motivación, la resolución judicial reconfigura el razonamiento arbitral al exigir una correspondencia exhaustiva entre cada conclusión fáctica y los medios de prueba disponibles, así como una justificación detallada de la preferencia probatoria. Con ello no se limita a verificar la existencia de un núcleo racional de decisión, sino que sustituye el juicio del tribunal arbitral sobre la valoración del material probatorio por un estándar propio de revisión jurisdiccional plena.
Este desplazamiento resulta incompatible con el art. 41.1 f) LA, en la medida en que el orden público no habilita a revisar la corrección del juicio probatorio ni la suficiencia argumental en términos de exhaustividad, sino únicamente a excluir aquellas decisiones que carezcan de ese núcleo mínimo de racionalidad decisoria o incurran en una motivación meramente aparente en sentido constitucional.
Por ello, la calificación de «motivación aparente» efectuada por la resolución impugnada no responde a un déficit de racionalidad decisoria del laudo, sino a una exigencia de intensificación del deber de explicitación probatoria que no forma parte del canon constitucional de motivación en el arbitraje.
A estos efectos, el control constitucional no admite grados de suficiencia motivacional susceptibles de ser valorados en términos de mayor o menor intensidad argumental, sino únicamente la verificación de la existencia o inexistencia de razones que permitan comprender la decisión. En consecuencia, cualquier juicio sobre la «insuficiencia» de la motivación que no se identifique con su ausencia real se sitúa extramuros del art. 24.1 CE en el ámbito del arbitraje y del art. 41.1 f) LA. El canon constitucional no opera, por tanto, como un estándar de densidad argumentativa, sino como un criterio binario de control externo, limitado a descartar la arbitrariedad en sentido estricto.
En consecuencia, las resoluciones impugnadas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al haber desbordado el ámbito propio del control judicial del laudo arbitral y sustituido indebidamente el criterio arbitral en la valoración del material probatorio.

B) Respecto a la inobservancia de garantías del procedimiento arbitral.
a) Como ya se ha indicado, tanto la sentencia impugnada como el auto desestimatorio del incidente de nulidad de actuaciones señalan como circunstancias añadidas que demostrarían la supuesta arbitrariedad del colegio arbitral la denegación de un careo entre peritos solicitada en la audiencia oral por la defensa de Looping y la negativa a la repetición de los interrogatorios a esos expertos, tras haber sido sustituido por motivos de salud el presidente del tribunal arbitral.
La entidad personada en este proceso constitucional aduce en su escrito de alegaciones del art. 52 LOTC que no cabe entrar en el examen de esta cuestión porque la demandante de amparo no lo ha invocado como motivo de su recurso (aunque sí lo hizo en el incidente de nulidad de actuaciones); hecho cierto que desde luego no puede justificarse, como alega a su vez la recurrente en su escrito de alegaciones del mismo trámite, por haber consumido el número máximo de 50 000 caracteres que se impone como límite de extensión del escrito de demanda [regla cuarta.1 del Acuerdo de 15 de marzo de 2023, del Pleno del Tribunal Constitucional, por el que se regula la presentación de los recursos de amparo a través de su sede electrónica («Boletín Oficial del Estado» núm. 70, de 23 de marzo de 2023)].
Ahora bien, sí es posible acceder al examen de este otro motivo de anulación del laudo, al tratarse como hemos dicho de un apéndice o colofón formal, según la sentencia y el auto impugnados, de la censura al laudo por carecer de motivación probatoria, por lo que carece de sentido dejarlo imprejuzgado. Además, de acuerdo con lo previsto en el art. 84 de nuestra Ley Orgánica, aplicable a todos los procesos constitucionales y por ende también a los de amparo, este tribunal podrá apreciar la «eventual existencia de otros motivos distintos de los alegados, con relevancia […] en su caso, sobre la estimación o desestimación de la pretensión constitucional», siempre que se dé audiencia común a las partes para que se pronuncien sobre ello.
Se cumple aquí tanto el primer requisito, pues la demanda se estima por un motivo alegado en esta y se completa con el examen de este otro motivo, como el segundo, pues aunque no ha mediado una diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia abriendo el trámite específico de alegaciones de ese art. 84 LOTC, todas las partes de este proceso han aprovechado el trámite del art. 52 LOTC para defender, cada una desde su posición, que este concreto razonamiento de la sentencia comporta o la vulneración del art. 24.1 CE (tesis de la demandante de amparo y del fiscal), o que el mismo es conforme a Derecho (tesis de la entidad personada).

b) Así las cosas, debemos declarar que ha existido también exceso de jurisdicción por parte de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al acordar la anulación parcial del laudo por este segundo motivo, pues ha prescindido, sin razón alguna, de la aplicación de lo previsto en el art. 6 LA, a cuyo tenor: «Si una parte, conociendo la infracción de alguna norma dispositiva de esta ley o de algún requisito del convenio arbitral, no la denunciare dentro del plazo previsto para ello o, en su defecto, tan pronto como le sea posible, se considerará que renuncia a las facultades de impugnación previstas en esta ley».
En lo que aquí importa, esto significa que si la parte supuestamente afectada no denuncia la infracción procesal dentro de la vía arbitral –salvo que aquella se hubiere producido en el propio laudo, lo que no sucede en este caso–, no podrá ya hacerlo ex novo como motivo del recurso de anulación que interponga contra el laudo arbitral del art. 40 y siguientes de la misma ley. Así lo ponen de manifiesto la parte recurrente y el fiscal ante este Tribunal Constitucional en sus escritos de alegaciones.
(i) Como resulta de las actuaciones, aunque nada menciona al respecto la sentencia ni el posterior auto impugnado, si bien es cierto que la defensa de la actora, Looping, solicitó el careo de los peritos y este le fue denegado por no ser necesario para ilustrar el criterio del colegio arbitral, no hubo queja alguna de dicha entidad por esa negativa, en el transcurso de las dos audiencias celebradas o con posterioridad a ellas, dentro de la vía arbitral, incluyendo el trámite de conclusiones escritas de 10 de junio de 2022, en el que nada dijo al respecto.
(ii) Asimismo, respecto de la repetición del acto de interrogatorio de los peritos tras la sustitución del árbitro presidente, el tribunal arbitral mediante correo electrónico de 24 de octubre de 2022 dirigido a las partes abrió un trámite de alegaciones para que estas pudieran pronunciarse, entre otros puntos, sobre la necesidad de repetición de las actuaciones.
La respuesta escrita de Looping, el 26 de octubre de 2022, fue la de someterse a la decisión que tuviera a bien adoptar el tribunal arbitral.
En definitiva, esta cuestión no podía introducirse en la vía judicial porque había precluido la oportunidad para hacerlo (art. 6 LA), al no haber solicitado Looping la reparación de la falta al tribunal arbitral, pese a existir varias oportunidades dentro del procedimiento. Así debió apreciarlo la sentencia, que no debió entrar en el examen de la cuestión, pero lo hizo sin base legal, por lo que debe ser también anulado este pronunciamiento de las dos resoluciones recurridas."

Por todo lo anterior, el TC estima el recurso de amparo interpuesto por Tempus Holdings 76, S.A.R.L., y en su virtud:
1º Declara que ha sido vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente de resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE) en conexión con el principio de la autonomía de la voluntad (art. 10.1 CE).
2º Restablece en su derecho y, a tal fin, declara la nulidad de la sentencia núm. 38/2023, de 19 de octubre de 2023, dictada por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento asunto civil 25-2023-nulidad laudo arbitral 14-2023; así como la del auto de 16 de enero de 2024, recaído en incidente de nulidad del mismo procedimiento.
3º Declara la firmeza del apartado e) de la parte dispositiva del laudo final de 13 de febrero de 2023

[BOE n. 180, de 25.7.2026]

Bibliografía - Un Tribunal Constitucional hostil con la cuestión prejudicial europea

 

- Un Tribunal Constitucional hostil con la cuestión prejudicial europea
Isaac Ibáñez García, Abogado
Diario LA LEY, Nº 10973, Sección Tribuna, 29 de Junio de 2026

Con actos jurisdiccionales (sentencia sobre la Ley de Amnistía) y con otros actos producidos dentro del órgano («debates jurídicos» y notas informativas), el Tribunal Constitucional está sembrando obstáculos en el diálogo prejudicial europeo. La Comisión Europea deberá pronunciarse sobre si dichos actos suponen una infracción del asentado régimen jurídico de la cuestión prejudicial europea prevista en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), normas complementarias y jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar de impedir el correcto desarrollo de la cooperación judicial prevista en dicho artículo 267.

 

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Sala Segunda. Sentencia 187/2025, de 15 de diciembre de 2025. Recurso de amparo 285-2023. Promovido por don Nikita Bakutin en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y un juzgado de lo contencioso-administrativo de Barcelona, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que decretó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
ECLI:ES:TC:2025:187

Nota: El recurrente en amparo, de nacionalidad extranjera extracomunitaria, impugna la resolución de 21 de noviembre de 2018 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, por la que se le impuso la sanción de expulsión del territorio nacional con prohibición de entrada durante cinco años como consecuencia de la comisión de la infracción grave prevista en el art. 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000, consistente en «encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente». Impugna asimismo las resoluciones judiciales posteriores que confirmaron la resolución sancionadora con una motivación parcialmente distinta a la contenida en ella. Finalmente, se recurre también la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por la que se inadmitió a trámite el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de apelación.
Con carácter principal, denuncia la lesión de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una resolución fundada en derecho (art. 24.1 CE), por no haberse motivado la decisión de imponer la sanción de expulsión (con prohibición de entrada, además, por cinco años) en lugar de la sanción de multa, y por haberse adoptado y confirmado dicha decisión sin ponderar debidamente sus circunstancias personales y familiares, que hubieran debido ser tenidas en cuenta para graduar la proporcionalidad de la sanción. Adicionalmente, la demanda reprocha a las resoluciones judiciales impugnadas la vulneración del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) por haber hecho referencia, para fundamentar la sanción impuesta, a las detenciones policiales que le constaban al recurrente, sin más datos sobre el curso de estas o sobre su archivo.

"5. Enjuiciamiento.
La proyección al presente caso de la doctrina que acaba de reseñarse conduce a la estimación de la demanda de amparo, tal y como se razona a continuación.
a) Nuestro enjuiciamiento debe partir de la circunstancia, no controvertida, de que don Nikita Bakutin se encontraba al momento de imponérsele la sanción de expulsión en situación de estancia irregular en nuestro país, tipificada como infracción administrativa grave en el art. 53.1 a) LOEx.
Según los antecedentes de hecho de la resolución sancionadora, el señor Bakutin carecía tanto de cualquier tipo de documento que amparase su estancia como de documentación que acreditase su filiación e identidad; no contaba tampoco con domicilio conocido en España; le constaban cinco detenciones, siendo la última en Mataró el día 18 de julio de 2018 por un delito de abuso sexual a menor; y no había intentado regularizar de forma válida su situación con anterioridad a la incoación del procedimiento sancionador.
La fundamentación jurídica de la resolución de 21 de noviembre de 2018 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona –que «en virtud de su naturaleza de acto sancionador era la única que podía esgrimir los motivos para castigar» (STC 87/2023, FJ 3 b)]– no aludió, sin embargo, a ninguna circunstancia agravante o negativa que pudiera concurrir en el recurrente, sino que motivó la imposición de la sanción de expulsión única y exclusivamente en la aplicación directa de lo dispuesto en el art. 6.1 de la Directiva de retorno, con invocación de la STJUE de 23 de abril de 2015, Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa-Extranjería c. Samir Zaizoune, asunto C-38/14.
Con tal argumentación, la administración sancionadora dejó de aplicar la consecuencia prevista en la normativa española –esto es, la sanción de multa: arts. 55.1 b) y 57.1 LOEx– para las situaciones de estancia irregular en las que no se aprecie ninguna circunstancia agravante o negativa, otorgando un efecto directo inverso a la Directiva de retorno que, como ya hemos señalado, es errónea y contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la eficacia de esta clase de normas en los ordenamientos internos [STC 47/2023, FJ 4 c)]. De modo que, de manera similar a lo acontecido en el expediente sancionador que dio lugar al recurso de amparo estimado por STC 49/2024, de 8 de abril, la administración impuso la sanción de expulsión del art. 57.1 LOEx fundándose en una interpretación errónea sobre la eficacia de la Directiva de retorno, sin entrar a ponderar la existencia de circunstancias agravantes o elementos negativos que acaso hubiesen podido justificar, en atención al principio de proporcionalidad, la imposición de dicha sanción.
Resulta de ello que, al imponer la sanción de expulsión, la administración incurrió en una aplicación irrazonable de la norma sancionadora –por dotar al art. 6.1 de la Directiva de efecto directo inverso y por no ponderar las circunstancias del caso–, incurriendo en falta de motivación y de proporcionalidad y vulnerando, en consecuencia, los derechos del recurrente de amparo a la tutela judicial efectiva (art.24.1 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
b) La sentencia 167/2019, de 13 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Barcelona, confirmatoria de la legalidad del decreto de expulsión, no reparó tales lesiones en la medida en que se fundó asimismo en la aplicación directa, en perjuicio del ahora recurrente en amparo, del art. 6.1 de la Directiva de retorno, indicando expresamente que «no cabía», a la vista de la STJUE de 23 de abril de 2015, «dejar de decretar la expulsión» ni «discutir, en consecuencia, la proporcionalidad de esta medida». Pero la sentencia de instancia incurrió, además, en una lesión adicional y autónoma de los ya referidos derechos fundamentales de los arts. 24.1 y 25.1 CE al añadir que, en todo caso, resultaba procedente la expulsión porque «puede considerarse al actor un peligro para el orden público, pues no solo le constan al actor cinco detenciones (siendo la última el día 18 de julio de 2018 por un delito de abuso sexual a un menor), sino también un antecedente penal por delito de lesiones (del que fue condenado en el mes de mayo de 2017; folio 36 EA)». Suplantó así indebidamente a la administración sancionadora en la labor de fundamentar los motivos para la imposición de una u otra sanción, haciéndolo además con datos que o bien no tenían, en las circunstancias del caso, entidad suficiente para justificar la medida de expulsión –los antecedentes policiales, de los que solo constaba su existencia pero no su recorrido y consecuencias– o bien no fueron tenidas en cuenta por la administración para sancionar, al no estar incluidas en la fundamentación jurídica de la resolución administrativa –los antecedentes policiales– o, incluso, al no figurar siquiera en los antecedentes de hecho de la resolución sancionadora –la condena penal por delito de lesiones, que se extrae ex novo del expediente administrativo y acerca de cuyo contenido, firmeza y eventual cumplimiento nada argumenta el juzgador–.
c) Finalmente, la sentencia 998/2021, de 8 de marzo, dictada en apelación por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, haciéndose eco de la STJUE de 8 de octubre de 2020, MO c. Subdelegación del Gobierno en Toledo, asunto C-568/19, corrigió la interpretación mantenida por la administración y por el juzgado en la medida en que concluyó que la sanción de expulsión no podía basarse directamente en la Directiva, sino que debía fundamentarse en circunstancias agravantes de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Sin embargo, no llegó a reparar las lesiones infligidas al recurrente en amparo porque confirmó la legalidad del decreto de expulsión fundándola en las mismas circunstancias agravantes que habían sido aducidas en la sentencia de instancia y que, según se acaba de indicar, no podían sustentar tampoco la decisión de expulsión."

Por todo lo anterior, el TC estima el recurso de amparo y, en su virtud:
- Inadmite la queja de vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE).
- Estima la queja de falta de motivación y de proporcionalidad de la medida de expulsión, declarando que han sido vulnerados sus derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE).
- Restablece en sus derechos y, a tal fin, declara la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) la dictada por la Subdelegación del Gobierno en Barcelona el 21 de noviembre de 2018 en el expediente sancionador 080220180001710; (ii) la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Barcelona de 13 de junio (procedimiento abreviado núm. 18-2019); (iii) la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 998/2021, de 8 de marzo (recurso de apelación núm. 515-2019); y (iv) la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 4960-2021).

- Pleno. Declaración 1/2025, de 16 de diciembre de 2025. Requerimiento sobre tratados internacionales 1098-2025. Formulado por el Senado en relación con el artículo 2.4 del Tratado de amistad y cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023. Composición del Gobierno de la Nación: pérdida de objeto del requerimiento, que tenía por objeto un precepto que contemplaba la presencia en las reuniones del consejo de ministros de miembros del Gobierno francés.
ECLI:ES:TC:2025:1D

Nota: El Senado formula requerimiento, al amparo de lo previsto en el art. 95 CE y 78 LOTC, para que el TC se pronuncie mediante una declaración vinculante acerca de la existencia o inexistencia de contradicción entre los arts. 1.2, 11.2, 13.2, 23, 62 g), 94.1 e) y 98.1 CE y el referido art. 2.4 del Tratado. Las dudas del Senado se refieren a la participación de un ministro del Gobierno de la República Francesa en algunas de las reuniones del Consejo de Ministros, en los términos previstos en el cuestionado art. 2.4 del Tratado. En esencia, el requerimiento del Senado sostiene la imposibilidad, en términos jurídico-constitucionales, de que ciudadanos no españoles puedan asistir a las reuniones del Consejo de Ministros, en cuanto órgano colegiado del Gobierno al que el Senado atribuye la condición de órgano de representación política y expresión del Poder Ejecutivo.

"4. Pervivencia del objeto del proceso.
Antes de comenzar el enjuiciamiento de la controversia planteada ha de analizarse previamente si concurre un obstáculo procesal que impida entrar a examinar el fondo del asunto.
Ese óbice procesal se refiere a la posible pérdida sobrevenida de objeto del presente proceso derivada del hecho de que, una vez planteado por el Senado el requerimiento ex arts. 95.2 CE y 78.1 LOTC, el Congreso de los Diputados procedió a tramitar la autorización solicitada conforme a lo previsto en los arts. 154 a 160 de su Reglamento, que ha concluido con el acuerdo del Pleno del Congreso, adoptado en su sesión del día 14 de mayo de 2025, por el que se deniega la autorización solicitada por el Gobierno, prevista en el art. 94.1 CE, para que el Estado pueda prestar el consentimiento para obligarse por medio del tratado («Boletín Oficial de las Cortes Generales», Sección Congreso de los Diputados, XV Legislatura, Serie C, núm. 55-3, de 22 de mayo de 2025).
La eventual incidencia que ese acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados pudiera tener en este proceso constitucional se sometió por este tribunal, conforme a lo previsto en el art. 84 LOTC, a la consideración de las partes comparecidas.
En tal sentido, el abogado del Estado ha interesado que se declare la pérdida sobrevenida de objeto del proceso, por la imposibilidad de entrada en vigor del tratado en nuestro ordenamiento, dada la denegación de la autorización por el Congreso de los Diputados.
Por el contrario, el letrado del Senado ha mantenido que el proceso no ha perdido su objeto, por cuanto estima que el tratado, en cuanto norma que plantea dudas de constitucionalidad, no ha desaparecido, sino que sigue existiendo en tanto ha sido autenticado y firmado entre las partes, conforme a lo establecido en los arts. 13 y 14 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, siendo una norma, por tanto, susceptible del control previo de constitucionalidad previsto en el art. 95 CE. Según el letrado del Senado, el procedimiento parlamentario de autorización del tratado se encuentra en una situación de suspensión o paralización. Por ello, no puede llegarse a la conclusión de que el expediente haya concluido o se encuentre cerrado y no pueda volver a someterse el tratado a nueva autorización de las Cortes Generales, ya que la Constitución y las leyes no lo impiden y persiste la obligación internacional asumida por el Gobierno español de someterlo a autorización de las Cortes Generales. En conclusión, el Senado niega la pérdida de objeto y, por ello, la falta de incidencia sobre este procedimiento de la denegación de la autorización de la prestación del consentimiento del Reino de España para obligarse por el tratado, acordada por el Pleno del Congreso. La causa del litigio (o del requerimiento, en este caso) no ha dejado de existir. El control preventivo del tratado sigue teniendo sentido y sigue siendo necesario un pronunciamiento del Tribunal para lograr esta finalidad.
Para resolver esta cuestión previa hemos de partir de que nuestra doctrina en relación con la pérdida sobrevenida de objeto en los distintos procesos constitucionales ha resaltado siempre la idea de que no es posible tomar la decisión de modo apriorístico o en función de criterios genéricos o abstractos, sino que es preciso tener en cuenta la naturaleza del proceso constitucional de que se trate y la naturaleza del asunto traído a la consideración de este tribunal (al respecto, STC 67/2005, de 17 de marzo, FJ 3, en relación con las diferencias entre recurso y cuestión de inconstitucionalidad).
Para decidir si ese acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados determina la pérdida de objeto del presente proceso hay que tener presente que la doctrina constitucional (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9) ha resaltado que, en el diseño del control preventivo de constitucionalidad de los tratados establecido en el art. 95 CE, el art. 74.2 CE «establece un procedimiento parlamentario específico y diverso del legislativo ordinario o común, del que singularmente le distingue la circunstancia de que la posición del Senado se define en términos de mayor equilibrio frente a la que habitualmente es propia del Congreso de los Diputados». Con ello se pone de manifiesto que es a las Cortes Generales, integradas por las dos Cámaras, a las que corresponde acordar la mencionada autorización prevista en el art. 94 CE.
Así las cosas, tampoco puede obviarse que la denegación por el Pleno del Congreso de los Diputados de la autorización para que el Estado pueda prestar su consentimiento para obligarse internacionalmente por medio de este tratado hace imposible que tal consentimiento pueda ser prestado en este momento. Y eso, con independencia de cuál pudiera ser la, en este momento hipotética, decisión del Senado sobre esta cuestión. Es cierto que, como apunta el letrado del Senado, el tratado ha sido autenticado y firmado entre las partes, conforme a lo establecido en los arts. 13 y 14 de la ya citada Ley 25/2014, pero ha quedado pendiente de la autorización requerida por el art. 94.1 CE, en virtud del cual se puede instar el control previo de constitucionalidad previsto en el art. 95 CE. Mediante dicho precepto se articula un modelo de control preventivo, el cual presupone la existencia de un tratado internacional que vaya a ser autorizado por ambas Cámaras y respecto del que se dude que contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, siendo preciso que tal duda se resuelva con carácter previo a la ratificación del tratado, a través del procedimiento regulado en el art. 78 LOTC.
Procedimiento que, conforme a nuestra doctrina ya transcrita, cumple un doble cometido, pues al general o común, consistente en la defensa jurisdiccional de la Constitución, se suma el de garantizar la seguridad y estabilidad de los compromisos internacionales que España pueda contraer con carácter previo a que estos compromisos sean contraídos. Ninguna de estas dos finalidades, que constituyen el objetivo de este concreto proceso constitucional, puede ahora llevarse a la práctica en la medida en que, tras la denegación de la autorización por el Congreso, el tratado no puede ser ratificado válidamente por España. Consecuentemente, por cuanto no existe compromiso internacional que España pueda válidamente asumir e integrar como parte de su ordenamiento jurídico, la declaración solicitada por el Senado a través del requerimiento que ha formulado adquiriría un carácter abstracto y general, sin relevancia para el caso ni finalidad práctica alguna, lo que es incompatible con las finalidades perseguidas por un proceso constitucional como el presente.
De hecho, como señala el letrado de las Cortes Generales, nada obsta a que el tratado pueda volver a someterse a una nueva autorización conforme al art. 94.1 CE, ya que la Constitución y las leyes no lo impiden, y la obligación internacional asumida por el Gobierno de recabar la autorización de las Cortes Generales a fin de que el Estado español pueda prestar el consentimiento para obligarse por medio de este tratado no ha desaparecido tras el primer intento fallido de autorización, sino que persiste, al menos desde la perspectiva del Derecho de los tratados, a salvo lo previsto en el art. 15.3 de la Ley 25/2014 en caso de aplicación provisional de un tratado internacional. Eso es cierto, pero también lo es que, de darse esa circunstancia, se trataría de un nuevo proceso de autorización en el que nada impide al Senado, caso de darse esa circunstancia, plantear nuevamente a este tribunal las dudas de constitucionalidad que le han llevado a formular el requerimiento que ha dado lugar al presente proceso.
Sin embargo, como admite la representación procesal del Senado, no existe, en este momento, procedimiento de autorización en curso. Resulta así que la causa del requerimiento de la Cámara alta a este tribunal para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y la controvertida estipulación del art. 2.4 del Tratado ha dejado de concurrir. El Congreso ha denegado la autorización constitucionalmente necesaria, con lo que el consentimiento del Reino de España no puede prestarse y el tratado no puede incorporarse a nuestro Derecho interno en los términos del art. 96 CE. Y eso implica que el control, siempre preventivo, del tratado carezca ya de sentido, atendiendo a la finalidad perseguida por este proceso constitucional.
Por ello, no podemos sino concluir que el presente proceso ha perdido sobrevenidamente su objeto. No supone impedimento alguno para esta decisión el dato de que una de las partes comparecidas, habiendo sido expresamente requerida para ello, haya apreciado que tal desaparición del objeto no concurre, pues la valoración acerca de la concurrencia de tal circunstancia no depende del criterio manifestado por las partes, sino de la decisión que al respecto adopte este Tribunal Constitucional."

[BOE n. 22, de 24.1.2026]

 

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Corrección de erratas del Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.

Nota: Véase la sentencia del Pleno número 137/2025, así como la entrada de este blog de ayer, día 31 de julio.

[BOE n. 184, de 1.8.2025]

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional - Sentencia sobre la Ley Orgánica de Amnistía

- Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2025:137

Nota: A efectos de sintetizar esta extensa sentencia de 323 páginas, y de acuerdo con las notas de prensa publicadas por el TC, cabe resumir los aspectos fundamentales, de la sentencia y de sus votos particulares, del siguiente modo.

Tras explicar las razones por las que se acuerda no plantear cuestión prejudicial ante el TJUE, los razonamientos de la sentencia se estructuran en tres partes. En su primera parte, se analiza si la institución de la amnistía, considerada en abstracto, es o no compatible con la Constitución. La sentencia rechaza la tesis de que la Constitución prohíba la amnistía como institución jurídica por el solo de hecho de no contener una habilitación expresa. El silencio constitucional no puede interpretarse como una prohibición de tal institución. Todo lo que no está constitucionalmente vedado queda, en principio, dentro del ámbito de decisión del legislador, sin que sea exigible una habilitación constitucional expresa a las Cortes Generales que, en virtud del principio democrático, ocupan una posición central en nuestro ordenamiento jurídico.
Partiendo de esta premisa y de que no hay ningún precepto que impida expresamente el otorgamiento de amnistías, la sentencia enjuicia a continuación si cabe derivar implícitamente de la Constitución su prohibición. Así, y por lo que se refiere a la prohibición de indultos generales contenida en el art. 62 i) CE, se concluye que de tal precepto no cabe derivar la prohibición de la amnistía. De acuerdo con la doctrina constitucional, la sentencia subraya que ambas instituciones poseen una naturaleza jurídica diferente.
El TC descarta también que la amnistía sea contraria al principio de separación de poderes, a la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE), así como a la obligación constitucional de ejecutar las resoluciones judiciales firmes (118 CE). En el otorgamiento de una amnistía, el Parlamento no está reemplazando a los tribunales en la determinación de la culpabilidad, sino estableciendo que, por motivos extrajurídicos, se extingue la responsabilidad punitiva que pueda derivarse de la comisión de determinados ilícitos cometidos en el pasado. Por estas mismas razones este tipo de leyes tampoco vulneran la obligación constitucional de ejecutar las resoluciones judiciales firmes (art. 118 CE). En definitiva, las leyes de amnistía ni juzgan ni ejecutan lo juzgado.
También se descarta que la amnistía como institución sea incompatible con el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE). De este derecho no se deriva la exigencia absoluta de generalidad de las leyes penales que invocan los recurrentes, sino una exigencia de concreción y claridad del ámbito prohibido por este tipo de normas penales y de las consecuencias jurídicas que de su incumplimiento se derivan.

El segundo bloque de argumentos de la sentencia se dirige a valorar si, admitida la posibilidad constitucional de amnistiar, la ley impugnada es compatible con los principios y derechos constitucionales invocados por los recurrentes. La sentencia examina en primer término si la amnistía debe responder necesariamente a un ideal de justicia, como sucede en procesos políticos transicionales. El Tribunal niega tal exigencia, pero sí considera que este tipo de leyes solo es constitucionalmente admisible cuando responde a una coyuntura extraordinaria. En el caso de la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (LOA) dicha excepcionalidad se concreta en la crisis constitucional derivada del proceso secesionista catalán. 
A continuación, la sentencia analiza si la ley impugnada incurre en arbitrariedad (art. 9.3 CE). El TC solo puede realizar un enjuiciamiento jurídico de la norma impugnada, y no un juicio político, de oportunidad o de calidad técnica. La sentencia considera que la ley impugnada responde a un fin legítimo, explícito y razonable. Así se deduce tanto del texto normativo como de su preámbulo, donde se manifiesta que la amnistía tiene como propósito reducir la tensión institucional y política generada por los hechos del "procés" y facilitar un escenario de reconciliación.
En el enjuiciamiento de la adecuación de la ley al principio de igualdad, el Tribunal admite que la LOA introduce una diferenciación de trato entre conductas formalmente similares, según hayan tenido lugar dentro o fuera del contexto del "procés" aunque no con el alcance que alegan los recurrentes. El carácter razonable de la finalidad de contribuir a la distensión social antes aludida es el que permite justificar ese tratamiento diferenciado, descartándose por ello la vulneración del art. 14 CE.    
No obstante, se declara inconstitucional el artículo 1.1 de la ley por omisión, en la medida en que excluye de su ámbito de aplicación a quienes, en el mismo contexto y período, actuaron para oponerse al movimiento secesionista catalán. Asimismo, se declara inconstitucional el segundo párrafo del artículo 1.3, que permitía extender la amnistía a hechos iniciados antes del 13 de noviembre de 2013 pero ejecutados con posterioridad a la aprobación de la citada ley.
El TC niega que la LOA vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva ya que según doctrina constitucional reiterada no existe un derecho fundamental a exigir la ejecución de una condena penal y la ley impugnada preserva la posibilidad de reclamar responsabilidades civiles por los daños causados por los hechos amnistiados.
La sentencia desestima la alegación de los recurrentes referida a que la LOA constituye un supuesto de autoamnistía, lesiva del art. 102.3 CE. El recurso de inconstitucionalidad no es el cauce adecuado para determinar si los miembros del gobierno de la Nación serán beneficiarios de la amnistía.
El Tribunal declara que la ley impugnada no vulnera el principio de Estado de Derecho (art. 1.1 CE en relación con el art. 2 TUE). La sentencia afirma que la LOA. no vulnera tal principio ya que no impone presiones, instrucciones ni condicionamientos a la función jurisdiccional, ni altera el estatuto o la organización del poder judicial. Asimismo, la sentencia rechaza que la ley persiga censurar o reprobar al Poder Judicial, pues no contiene disposición alguna que implique juicio valorativo sobre la actuación de los órganos judiciales. Del mismo modo, tampoco se considera que el procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la ley impugnada haya vulnerado el derecho de participación política de los parlamentarios (art. 23 CE), ya que la proposición de ley fue tramitada conforme a las disposiciones previstas en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras.

En la tercera parte de la sentencia se abordan las impugnaciones concretas de determinados preceptos de la LOA respecto de los que no se estima ninguna de las tachas de inconstitucionalidad aducidas en el recurso, salvo en lo que atañe a los apartados 2 y 3 del art. 13, que se declara que no son inconstitucionales siempre y cuando no se excluya a las partes personadas en los procesos seguidos ante el Tribunal de Cuentas del derecho de audiencia en el concreto trámite que estos regulan.  
La queja sobre la amnistía a los líderes del proceso secesionista se desestima al considerarse razonable su inclusión en función del objetivo de reconciliación de la ley. También se rechaza la alegación de indeterminación del ámbito material, afirmándose que el art. 1.1 LOA respeta el principio de seguridad jurídica y no contradice los arts. 25.1, 9.3 ni 14 CE. Tampoco se consideran contrarios a la Constitución las cláusulas que establecen la exclusión de la amnistía (art. 2), los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad penal de los amnistiados (art. 4), el régimen de restitución de las multas impuestas en aplicación de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (art. 7.2), el régimen procesal de la responsabilidad civil (art. 8.2), así como determinadas normas de carácter procesal aplicables a los procesos penales en los que se aplique la ley impugnada.  

Los magistrados Ricardo Enríquez, Enrique Arnaldo, Concepción Espejel y César Tolosa han firmado votos particulares. 

El magistrado Ricardo Enríquez Sancho considera en primer lugar que antes de pronunciarse sobre la impugnación de fondo el Tribunal Constitucional hubiera debido suspender el procedimiento y plantear ante el TJUE la correspondiente cuestión prejudicial. En segundo lugar, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertura en nuestra CE, como resulta del juego combinado de sus arts 66.2 y 66.i, así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación. En tercer lugar, explica que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. En cuarto lugar, la LOA es contraria al artículo 14 CE porque solo alcanza a quienes realizaron acciones delictivas, con la finalidad de apoyo al proceso independentista pero no a quienes hubieran realizados esas mismas acciones con una finalidad política opuesta. El intento de la sentencia de salvar esta inconstitucionalidad aplicando una inconstitucionalidad por omisión es técnicamente inaceptable porque la finalidad de la ley es evidente, porque en ningún caso existe una obligación constitucional de amnistía y porque la grave tacha de inconstitucionalidad por arbitrariedad de que adolece la ley no puede salvarse por el simple recurso de extender su ámbito subjetivo. En quinto lugar, la LOA vulnera el principio de legalidad del art. 25.1 CE porque parte de su articulado tiene una estructura tan abierta que en modo alguno puede considerarse respetuosa con el principio de taxatividad exigible no solo a toda ley penal sino, por la misma razón, a una ley que excluye la aplicación de leyes penales. Finalmente, se ha incurrido en fraude de ley en su tramitación parlamentaria porque el Gobierno ha utilizado el grupo parlamentario para presentar una proposición de ley, cuando él mismo, al estar en funciones no hubiera podido presentar un proyecto de ley de idéntico contenido, por impedírselo el artículo 21.5 de la Ley del Gobierno. 

El magistrado Enrique Arnaldo Alcubilla también formula voto particular discrepante a la sentencia del Pleno del TC. En él advierte de lo anómalo del proceso de gestación de la sentencia, destacando en particular que haya sido aprobada con una indebida composición del Pleno del Tribunal, al haber sido apartado del conocimiento del recurso su ponente inicial, el magistrado don José María Macías Castaño, merced a que se ha impuesto un criterio que se separa completa e injustificadamente del mantenido en el ATC 28/2023, de 7 de febrero. Asimismo censura la decisión de la mayoría del Tribunal de no proceder al planteamiento de una cuestión prejudicial sobre la Ley Orgánica 1/2024 ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o, alternativamente, a posponer el debate y votación del recurso hasta que el Tribunal de Justicia hubiera resuelto las cuestiones prejudiciales pendientes sobre dicha ley que han planteado otros tribunales españoles. En cuanto al fondo del asunto, discrepa radicalmente de la sentencia por entender, en primer lugar, que la Constitución no permite otorgar amnistías. Frente a lo que se sostiene en la sentencia, la ausencia de una prohibición expresa en la Constitución, o la omisión de toda referencia explícita a la institución de la amnistía en esta, no significa en modo alguno que las Cortes Generales queden habilitadas para aprobar una norma con rango de ley orgánica que permita la concesión de amnistías en determinadas circunstancias excepcionales, apreciables por el propio legislador. Que la Constitución no prohíba expresamente la amnistía no quiere decir en absoluto que la permita, sino justo lo contrario. La Constitución no solo no permite la amnistía, sino que la rechaza, por más que en la sentencia se pretenda sostener lo contrario. Entre las potestades constitucionalmente atribuidas a las Cortes Generales no se encuentra la excepcionalísima de aprobar amnistías. La prohibición de indultos generales que se contiene en el art. 62.i) CE y la falta de mención expresa de la amnistía en el texto constitucional, así como los trabajos parlamentarios que dieron lugar a la Constitución española de 1978, conducen a entender que el constituyente ha querido que el derecho de gracia se limite al denominado indulto individual o particular, quedando excluidos tanto los indultos generales como las amnistías. Al afirmar la sentencia —haciendo gala de un censurable constructivismo jurídico— que nuestra Constitución es “abierta” y que el principio del que parte es el de la “vinculación negativa” del legislador, de suerte que este puede hacer todo aquello que la Norma Fundamental no prohíbe, se distorsiona el correcto entendimiento de lo que significa una Constitución normativa, como lo es la nuestra, y el verdadero significado del pluralismo político que consagra su art. 1.1 como valor superior del ordenamiento jurídico. Entiende asimismo el magistrado que, sin perjuicio de que la amnistía sea una medida de gracia excepcionalísima que no tiene cabida en nuestra Constitución, sucede que la amnistía otorgada por la Ley Orgánica 1/2024 a quienes pretendieron quebrantar el orden constitucional y romper la convivencia entre españoles es, en todo caso, un acto arbitrario del legislador. Arbitrariedad corroborada, por otra parte, por la tramitación parlamentaria que llevó a la aprobación de esa ley, como han puesto de relieve tanto la Comisión Europea en su informe sobre la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas respecto de la Ley Orgánica 1/2024, como la Comisión de Venecia en su informe sobre la iniciativa legislativa que dio lugar a dicha ley (utilización de la proposición de ley, en lugar del proyecto de ley, eludiendo así importantes informes de órganos consultivos y la consulta pública, tramitación acelerada de la iniciativa, por vía de urgencia, interpretación forzada del reglamento parlamentario para revivir la iniciativa decaída, etc.). Se trata de una decisión arbitraria del legislador, en flagrante contradicción con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), pues está acreditado que la Ley Orgánica 1/2024 no responde al pretendido objetivo de interés general que en su falaz preámbulo se invoca (restablecer la convivencia social y política quebrada por la insurrección independentista catalana), sino al mero interés particular de quienes suscribieron los referidos pactos políticos y se beneficiaron de las consiguientes contrapartidas reciprocas, como así lo ha advertido no solo lo mejor de la doctrina académica, sino incluso la Comisión Europea en el referido informe acerca de la cuestión prejudicial sobre dicha ley. 

La magistrada Concepción Espejel Jorquera ha formulado voto particular discrepante de la sentencia. En primer lugar, considera que el procedimiento y la composición del Pleno del Tribunal han sido irregulares. La sentencia ha sido aprobada con una indebida composición del Pleno del Tribunal al haber sido apartado del conocimiento del recurso de inconstitucionalidad el magistrado don José María Macías Castaño, a través de un procedimiento extraordinario que se ha apartado de la tramitación habitual hasta ahora de los incidentes de recusación de magistrados del Tribunal. Las irregularidades en la tramitación del procedimiento han sido continuas hasta el lamentable hecho de que el 1 de junio se tuvo conocimiento, por los medios de comunicación, tanto de los días en los que se pretendía deliberar la ponencia, como de su contenido. En segundo término, estima que el Tribunal debía haber planteado cuestión prejudicial o, en su defecto, esperado la resolución de las cuestiones prejudiciales ya planteadas ante el TJUE antes de deliberar y aprobar esta sentencia. En tercer lugar, sobre el fondo de la LOA, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertura en nuestra Constitución, como resulta del juego combinado de sus arts. 66.2 y 66.i), así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación. No es discutible que una ley de amnistía supone, por su propia naturaleza, una excepción a la vigencia y aplicación de la Constitución, o, cuando menos, una excepción a la aplicación de alguno de sus valores superiores como la igualdad o la justicia (art. 1.1 CE), a la vigencia del Estado de Derecho, al principio de igualdad y a la reserva de jurisdicción. La Constitución ha previsto en su articulado excepciones a su aplicación en plenitud. Basta la lectura de su art. 116, sobre los Estados de alarma, excepción y sitio, para poder constatar que las potenciales limitaciones constitucionales previstas para tiempos de crisis graves se hallan recogidas en el propio texto constitucional. Considera además, que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. Recuerda la magistrada que el informe de la Comisión de Venecia sobre esta ley afirma que se “observa que la proposición de ley de amnistía se ha presentado en forma de proposición de ley, que es un procedimiento sin consulta al público, a las partes interesadas o a otras instituciones del Estado, y que se ha seguido un procedimiento de urgencia. Sin embargo, la proposición de ley de amnistía ha ahondado una profunda y virulenta división en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y en la sociedad española”. Considera que la LOA, además de no responder a la idea de justicia, es también lesiva del principio de igualdad (art. 14 CE). Ante una expresión de la potestad legislativa tan sumamente arbitraria, el trato diferenciador que se opera a través de ella es claramente discriminatorio, pues la esencia de la igualdad es la de proscribir diferenciaciones o singularizaciones que carezcan de justificación objetivamente razonable. En su opinión, la LOA tampoco cumple con el requisito de calidad de la ley en el ámbito sancionador, como dimensión sustantiva de los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de legalidad penal (art. 25.1 CE), que en relación con la exención de responsabilidades penales, administrativas o contables no determina con la suficiente concreción – y, correlativamente, sin la necesaria cognoscibilidad del alcance de la exención de responsabilidad – los supuestos excluidos de la amnistía y, por tanto, susceptibles de ser enjuiciados y sancionados.

El voto particular del magistrado César Tolosa se inicia con sus consideraciones sobre la indebida  composición  del  Pleno  del  Tribunal  Constitucional, derivada de la indebida tramitación, estimación y extensión de efectos de la recusación del magistrado don José María Macías a veintiún procedimientos de inconstitucionalidad, así como sobre la filtración del texto de la ponencia antes de que todos los magistrados tuvieran acceso oficial a ella. En segundo lugar, se centra en el incumplimiento de la obligación de plantear cuestión prejudicial ante el TJUE. Afirma que la mayoría del Tribunal ha tomado la decisión deliberada de incumplir la obligación impuesta por el artículo 267.3 TFUE, que obliga a los órganos de última instancia a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia cuando se plantee alguna duda relativa a la “interpretación” del Derecho de la Unión. En tercer lugar, entra a examinar los motivos de inconstitucionalidad de la LOA. La LOA no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno a cambio de impunidad y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional. La LOA supone la quiebra del principio de sujeción de la política al Derecho en tanto que representa con toda su crudeza el sometimiento del Derecho a la política. Su resultado es el desplazamiento de la Constitución, al extralimitarse las Cortes Generales de su función constitucional (artículo 66.1 y 2 CE) debilitando la democracia constitucional. La sentencia ha erigido el silencio constitucional en improcedente fundamento habilitante para atribuir al legislador una potestad -la de conceder amnistías- que no solo no está reconocida ni expresa ni implícitamente en el texto constitucional, sino que conforme a una interpretación basada en los antecedentes constituyentes, histórica, sistemática, axiológica y en el derecho comparado aparece claramente negada. El principio de separación de poderes, reconocido en la Constitución, solo admite flexibilización cuando el constituyente lo ha previsto expresamente. A falta de previsión constitucional expresa, la incursión de un poder en el ámbito de otro distinto determina la censura de inconstitucionalidad de dicha injerencia, por el desconocimiento que supone de la arquitectura constitucional (STC 70/2022). La sentencia incurre en una distorsión doctrinal inaceptable al invocar de forma extrapolada y descontextualizada los principios de la “libertad de configuración del legislador”, de vinculación negativa y de una supuesta “Constitución concebida como norma abierta” (FJ 3.2.1), para justificar que el silencio constitucional legitime la actuación del Parlamento. La LOA desvirtúa el concepto técnico-jurídico tradicional de la amnistía. En efecto, la norma no responde a los presupuestos clásicos que fundamentan esta figura -como el ideal de justicia, consideraciones humanitarias o la superación de un régimen político anterior-, sino que ha sido aprobada en un contexto de plena vigencia del orden constitucional y por motivaciones ajenas al interés general. Esta circunstancia revela una vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE), al instrumentalizarse la norma como medio de obtención de los apoyos parlamentarios necesarios para la investidura a cambio de impunidad. La sentencia incurre en una grave desnaturalización del juicio de constitucionalidad, al desvincular explícitamente la amnistía del ideal de justicia consagrado en el artículo 1.1 CE. Esta afirmación no solo contradice la doctrina constitucional, sino que rompe con el canon axiológico que ha guiado históricamente el control de medidas excepcionales. Al admitir que una amnistía pueda prescindir de todo sustento en el valor constitucional de justicia, el Tribunal ha abierto la puerta a su utilización como simple herramienta de oportunidad política al servicio de la arbitrariedad, vaciando de contenido los límites materiales que el Estado de Derecho impone al legislador y legitimando la arbitrariedad bajo la apariencia de legalidad, con desconocimiento de los fundamentos mismos del constitucionalismo democrático. La LOA no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno, y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional. La sentencia evidencia una incoherencia insalvable al reconocer -en el fundamento jurídico 7.2 a)- que la Ley de Amnistía fue fruto de una transacción política -investidura a cambio de impunidad penal- y, a la vez, pretender que debe “indagarse” si persigue un fin constitucional legítimo. Este planteamiento no solo carece de coherencia lógica, sino que desnaturaliza el juicio de constitucionalidad al ignorar deliberadamente el origen espurio de la norma. La sentencia por una parte ignora la doctrina constitucional consolidada en torno al concepto de ley singular y evita caracterizar la LOA como tal, de este modo elude someterla al test más exigente de constitucionalidad que corresponde aplicar a este tipo de normas. Y por otra, la sentencia incurre en parte de su argumentación en una preocupante e innecesaria inclinación apologética hacia el texto legal, impropia de un órgano cuya función es ejercer un control riguroso de constitucionalidad. En cuarto lugar, el voto particular analiza la cuestión del incumplimiento del Derecho de la Unión por desviarse la sentencia del valor de Estado de Derecho que consagra el artículo 2 TUE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Véase la corrección de erratas de la sentencia. 

[BOE n. 183, de 31.7.2025]

BOE de 15.7.2025

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 3640-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 4001-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias y Acuerdo de convalidación del referido Real Decreto-ley, adoptado por el Congreso de los Diputados en su sesión de 10 de abril de 2025.

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 4321-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 4397-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias y Acuerdo de convalidación del citado Real Decreto-ley, adoptado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 10 de abril de 2025.

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 4458-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 4527-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

Nota: Véase el Real Decreto-ley 2/2025, así como la entrada de este blog del día 19.3.2025.

- Orden HAC/747/2025, de 27 de junio, por la que se aprueba el modelo 196, Declaración informativa mensual de cuentas en toda clase de instituciones financieras y resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta sobre rendimientos del capital mobiliario y rentas obtenidas por la contraprestación derivada de cuentas en toda clase de instituciones financieras; el modelo 181, Declaración informativa de préstamos y créditos, y operaciones financieras relacionadas con bienes inmuebles; el modelo 170, Declaración informativa mensual de las operaciones realizadas por los empresarios o profesionales adheridos al sistema de gestión de cobros a través de cualquier tipo de tarjetas y mediante pagos asociados a números de teléfono móvil, y el modelo 174, Declaración informativa sobre todo tipo de tarjetas, y se establecen las condiciones y el procedimiento para su presentación; y se modifica la Orden EHA/98/2010, de 25 de enero, por la que se aprueba el modelo 171, Declaración informativa anual de imposiciones, disposiciones de fondos y de los cobros de cualquier documento, así como los diseños físicos y lógicos para la presentación en soporte directamente legible por ordenador y se establecen las condiciones y el procedimiento para su presentación telemática.

Nota: El Real Decreto 253/2025 recoge diversas modificaciones del articulado del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos (RG), aprobado por el Real Decreto 1065/2007, que modifican el ámbito subjetivo y el contenido de las obligaciones de información de carácter financiero, así como la periodicidad en su declaración. Concretamente, se modifican los artículos 37, relativo a la obligación de informar acerca de cuentas en entidades financieras, 38, relativo a la obligación de informar acerca de préstamos y créditos, y de movimientos de efectivo, y 38 bis, relativo a la obligación de informar acerca de los cobros efectuados mediante cualquier tipo de tarjetas y mediante pagos asociados a números de teléfono móvil, y se introduce un nuevo artículo 38 ter, por el que se crea la obligación de informar acerca de las operaciones realizadas con todo tipo de tarjetas.
Concretamente, en el artículo 37 del RG se modifica el ámbito subjetivo para incluir como obligados a declarar a las entidades de dinero electrónico y entidades de pago, así como a las sucursales de entidades financieras radicadas en España y las que radiquen en el extranjero y que operen en España en régimen de libre prestación de servicios. Por su parte, el artículo 38 del RG ve modificado su ámbito subjetivo en términos similares a los anteriores, y se recoge explícitamente que la obligación de información del apartado 1.b) se refiere también a retiradas e ingresos de efectivo. Respecto al artículo 38 bis del RG también se modifica en el mismo sentido el ámbito subjetivo, así como su periodicidad, que pasa a ser mensual. Por último, el nuevo artículo 38 ter del RG establece la obligación de informar, con carácter anual, acerca de las operaciones realizadas con todo tipo de tarjetas, con exclusión de aquellas cuyos importes de cargos y de abonos anuales hayan sido inferiores, respectivamente, a 25.000 euros. Esta obligación tendrá un ámbito subjetivo similar al de los artículos anteriormente mencionados.
Todas estas modificaciones reglamentarias hacen preciso aprobar la presente Orden Ministerial, con el fin de introducir los cambios necesarios en los modelos de declaración afectados, así como un nuevo modelo de declaración de la obligación contenida en el artículo 38 ter del RG.

[BOE n. 169, de 15.7.2025]

 

BOE de 17.6.2025

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 3764-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

Nota: Se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la Región de Murcia contra el Real Decreto-ley 2/2025 (véase la entrada de este blog del día 19.3.2025).

[BOE n. 145, de 17.6.2025]

 

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Sala Segunda. Sentencia 99/2025, de 28 de abril de 2025. Recurso de amparo 2667-2023. Promovido por doña Isabel Álvarez Fernández en relación con las resoluciones de la Audiencia Provincial de León y un juzgado de primera instancia e instrucción de Ponferrada en juicio verbal. Supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial sin indefensión: intento infructuoso de emplazamiento a quien dice estar residiendo en Singapur, sin facilitar datos que acrediten este hecho ni haberse inscrito en el registro consular oportuno.
ECLI:ES:TC:2025:99

Nota: La demanda de amparo impugna la sentencia 33/2022 dictada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 6 de Ponferrada, recaída en el juicio verbal, así como la sentencia 47/2023 dictada por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de León, por entender vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, al haberse acudido a la notificación edictal tras sendos intentos de emplazamiento en un mismo domicilio, sin desplegar las oportunas medidas de averiguación domiciliaria previstas en la ley al objeto de localizar a la demandante de amparo y llevar a cabo su efectiva notificación personal, tal y como exige la jurisprudencia constitucional.

"3. [...]
En el presente caso, a la vista de las circunstancias concurrentes, debe rechazarse la vulneración del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24.1 CE, por las razones que a continuación se exponen.
Del testimonio de las actuaciones se comprueba, en primer lugar, que el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 6 de Ponferrada realizó dos diligencias de emplazamiento personal en el único domicilio que constaba en actuaciones. Así, en diciembre de 2019, intentó la comunicación por carta certificada en el domicilio de la ahora recurrente en amparo en la localidad de Borrenes (León) para hacer saber la admisión de la demanda, dejándose aviso en el buzón domiciliario, con resultado infructuoso por encontrarse «[a]usente reparto» y no haber sido retirada la notificación del servicio de correos. Ello llevó al órgano judicial a intentar el emplazamiento mediante exhorto al Juzgado de Paz de Puente de Domingo Flórez que, debido al confinamiento, lo realizó a principios de julio de 2020, con el mismo resultado negativo, dictándose diligencia de ordenación en la que se hacía constar la manifestación del «vecindario» de que «hace meses marchó para Singapur», así como que «se le deja nota para que se ponga en contacto con el juzgado». En segundo lugar, consta en las actuaciones que, acto seguido, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 6 de Ponferrada solicitó a la parte demandante que facilitara un nuevo domicilio donde intentar el emplazamiento y que esta, al no tener constancia de ningún otro, interesó la práctica de los actos de averiguación domiciliaria a los que se refiere el art. 156 LEC. En tercer lugar, consta en autos que por diligencia de ordenación de 31 de julio de 2020, el juzgado «habiendo resultado negativas las gestiones realizadas para conocer el domicilio o residencia actual de la parte demandada, y de conformidad con lo establecido en los artículos 156.4 y 164 LEC» acordó su emplazamiento por edictos, que se efectuó el mismo día. En cuarto lugar, el auto de 12 de noviembre de 2020, desestimatorio del incidente de nulidad de actuaciones, hace constar que «ha cumplido con el citado trámite del art. 156 LEC […] habiéndose agotado los medios de averiguación del domicilio de la demandada, resultando negativas todas las gestiones para conocer su domicilio» y que «[p]or todo ello, resulta que no se ha causado indefensión a la misma», así como que «[a] mayores, en la comparecencia de la pareja de la demandada se vuelve a reiterar que la dirección correcta es la de Borrenes». Por último, la sentencia de apelación señaló, respecto de la cuestión ahora controvertida, que «ya fue planteada en un previo incidente de nulidad de actuaciones resuelto por auto del juzgado de fecha 12 de noviembre de 2020, que la desestimó y con cuyos razonamientos, que recogen con detalle lo sucedido en el procedimiento para emplazar a la demandada y a los que nos remitimos, está de acuerdo quien dicta la presente».
Entiende la recurrente en amparo, como también lo hace el Ministerio Fiscal, que del iter procedimental descrito, tal y como aparece documentado en autos, se desprende que el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 6 de Ponferrada no realizó, tras los dos intentos frustrados de notificación en el domicilio de la demandada y el requerimiento a la parte demandante para que aportase un domicilio alternativo en el que intentar el emplazamiento, actividad alguna dirigida a localizar a la demandada, a pesar de que así se lo imponían la doctrina constitucional relativa al derecho de acceso a la jurisdicción y el art. 156 LEC y que, incluso, tal actividad de averiguación le había sido instada expresamente por la parte demandante.
El Tribunal considera que a este entendimiento puede haber contribuido el propio órgano judicial de instancia al no documentar en autos, como habría sido deseable, las «gestiones realizadas para conocer el domicilio o residencia actual de la parte demandada», en cuya virtud hace constar que «ha cumplido con el citado trámite del art. 156 LEC […] habiéndose agotado los medios de averiguación del domicilio de la demandada, resultando negativas todas las gestiones para conocer su domicilio».
En todo caso, en el supuesto enjuiciado hemos de concluir que el proceder del órgano judicial no redundó en una situación de indefensión material de la ahora recurrente en amparo, dado que su pareja de hecho compareció en el proceso confirmando que era correcto el domicilio que constaba en las actuaciones –cuestión que no se controvierte en la demanda– y que, pese a lo que afirma, la recurrente no acreditó a lo largo del procedimiento judicial que viviese en Singapur, ni facilitó su domicilio en ese país, ni la fecha de su traslado por motivos laborales, ni acreditó tampoco haberse inscrito en el registro consular oportuno; en definitiva, no acreditó disponer de un segundo domicilio en el extranjero que hubiese podido ser localizado por el órgano judicial."

[BOE n. 135, de 5.6.2025]

 

BOE de 5.6.2025

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 3124-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

Nota: Se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Aragón contra el Real Decreto-ley 2/2025 (véase la entrada de este blog del día 19.3.2025).

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 3224-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias.

Nota: Se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cantabria contra el Real Decreto-ley 2/2025 (véase la entrada de este blog del día 19.3.2025).

- Recurso de inconstitucionalidad n.º 3318-2025, contra el Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias, y Acuerdo de convalidación del citado Real Decreto-ley, adoptado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 10 de abril de 2025.

Nota: Se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Junta de Extremadura contra el Real Decreto-ley 2/2025 (véase la entrada de este blog del día 19.3.2025).

- Convenio multilateral para aplicar las medidas relacionadas con los tratados fiscales para prevenir la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios, hecho en Paris el 24 de noviembre de 2016. Notificación de España el 26 de mayo de 2025 al Secretario General de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como depositario del Convenio, de conformidad con las disposiciones de su artículo 35.7.

Nota: Véase el Convenio multilateral para aplicar las medidas relacionadas con los tratados fiscales para prevenir la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios, hecho en París el 24 de noviembre de 2016, así como la entrada de este blog del día 22.12.2021.
Véase igualmente el Convenio entre el Reino de España y la República de Azerbaiyán para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio y su Protocolo, hecho en Bakú el 23 de abril de 2014, así como la entrada de este blog del día 6.11.2020.

[BOE n. 135, de 5.6.2025]

Bibliografía - Las cuestiones preliminares planteadas por los tribunales ordinarios objetando la doctrina del Tribunal Constitucional

 

- Las cuestiones preliminares planteadas por los tribunales ordinarios objetando la doctrina del Tribunal Constitucional: riesgos y consecuencias
José Carlos Fernández Rozas
LA LEY Unión Europea, Nº 135, Sección Tribuna, Abril 2025
[Texto del trabajo]

La reciente decisión de dos tribunales ordinarios españoles, la Audiencia Provincial de Sevilla y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de plantear sendas cuestiones prejudiciales ante el TJUE ha reavivado el debate sobre el alcance del principio de primacía del Derecho de la Unión y la posición del Tribunal Constitucional español. Ambas iniciativas, en ámbitos distintos, uno penal y otro arbitral, cuestionan la compatibilidad entre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, particularmente en relación con la tutela judicial efectiva y la aplicación de normas imperativas como la legalidad penal y el derecho de la competencia. Este fenómeno inédito en el sistema jurídico español revela tensiones estructurales en el modelo de justicia multinivel y pone sobre la mesa la necesidad de redefinir el diálogo entre jurisdicciones nacionales y europeas. Más allá del contenido de los casos concretos, el debate gira en torno a si los jueces ordinarios pueden, o incluso deben, apartarse del criterio constitucional interno cuando éste entre en conflicto con el Derecho de la Unión. Este artículo analiza los riesgos, implicaciones y posibles caminos de articulación institucional que se abren a partir de estas cuestiones prejudiciales ante el TJUE.

 

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Pleno. Sentencia 43/2025, de 12 de febrero de 2025. Impugnación de disposiciones autonómicas 7118-2024. Formulada por el Gobierno de la Nación en relación con diversos apartados del acuerdo del Gobierno de Canarias en relación con los menores extranjeros no acompañados, y la resolución de la Dirección General de Protección a la Infancia y las Familias por la que se establece el protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias. Competencias sobre inmigración, extranjería y asistencia social: resolución administrativa y acuerdo gubernamental que excluyen de la función protectora a los menores migrantes no acompañados rescatados en el mar o interceptados a su llegada a la costa.
ECLI:ES:TC:2025:43

Nota: El Gobierno de la Nación impugna, en primer lugar, los apartados segundo, tercero y sexto del acuerdo del Gobierno de Canarias, de 2 de septiembre de 2024, «en relación con los menores extranjeros no acompañados»; en él se acuerda la suspensión de la recepción de menores extranjeros no acompañados en centros de acogida autonómicos. En segundo lugar, impugna la resolución de la Dirección General de Protección a la Infancia y las Familias, de 10 de septiembre de 2024, dictada en ejecución del acuerdo anterior, «por la que se establece el protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias»; en ella se establecen una serie de requisitos que las autoridades estatales deben cumplir antes de la entrega. La Abogacía del Estado entiende que ambas resoluciones vulneran disposiciones sustantivas y competenciales de la Constitución y el bloque de constitucionalidad [arts. 10.1 y 15 CE, por una parte, y art. 149.1.2 y 8 CE, y arts. 144.1 d) y 147.2 EACan, por otra].

"3. [...]
E) Resolución de la controversia.
El menor extranjero no acompañado es, ante todo, un menor, y como tal debe ser tratado. Esto comprende no solo aquellos supuestos en que, de forma indubitada, se esté ante un menor de edad, sino también aquellos otros en que exista una duda razonable de que pudiera serlo. Ante la incertidumbre, se impone también la minoría de edad. No es preciso, por tanto, razonar en demasía por qué, la presencia de un extranjero menor de edad que es localizado sin apoyo familiar constituye el presupuesto para el desenvolvimiento de las competencias encaminadas a su protección.
En la STEDH Darboe y Camara c. Italia, antes citada, el Tribunal de Estrasburgo declara la importancia de tener en cuenta la especial vulnerabilidad de un menor como factor decisivo que debe prevalecer sobre las consideraciones relativas a su condición de inmigrante y a su situación irregular (§ 173, con cita también de la STEDH de 12 de octubre de 2006, asunto Mubilanzila Mayeka y Kaniki Mitunga c Bélgica, § 55). Así lo impone, por lo demás, la necesaria observancia del mandato dirigido a los poderes públicos en el art. 39 CE («[l]os niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos») y los numerosos pronunciamientos de este tribunal que han subrayado que «el interés superior del menor es la consideración primordial a la que deben atender todas las medidas concernientes a los menores “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos”, según el art. 3.1 de la Convención sobre los derechos del niño», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por España mediante instrumento de 30 de noviembre de 1990 (entre otras, SSTC 141/2000, de 29 de mayo, FJ 5; 178/2020, de 14 de diciembre, FJ 3, y 148/2023, de 6 de noviembre, FJ 4).
En el presente caso, no es controvertido que la Comunidad Autónoma de Canarias es competente en materia de «protección de menores». Efectivamente, de conformidad con el art. 147.2 EACan «[c]orresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de protección de menores que incluye, en todo caso, […] la regulación del régimen de protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los menores infractores, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación civil y penal». Además, el art. 144.1 d) EACan menciona expresamente a los menores extranjeros no acompañados, en los siguientes términos: «[c]orresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, en materia de inmigración sin perjuicio de las competencias constitucionalmente atribuidas al Estado sobre la materia: […] d) El establecimiento, de acuerdo con la normativa estatal, de un marco de referencia para la acogida e integración de las personas inmigrantes, incluidos los menores extranjeros no acompañados».
La LOPJM enuncia en su art. 12 las distintas actuaciones de protección a adoptar por los poderes públicos, con referencia al ejercicio de la guarda en situaciones de riesgo, y la asunción de la tutela por ministerio de la ley en los casos de declaración de desamparo. Sin embargo, la protección del menor no se agota con el despliegue de las referidas instituciones, sino que la integralidad que inspira la función tuitiva del menor exige que la respuesta protectora se materialice desde los primeros momentos en que se localice a un menor o a quien, razonablemente, pudiera serlo.
Ello explica que, junto con los institutos típicos de protección del menor, la LOPJM regule en su art. 14 la denominada «atención inmediata» que tendrán obligación de prestar las autoridades y servicios públicos, actuando en tal sentido si corresponde a su ámbito de competencias, o dando traslado, en otro caso, al órgano competente y poniendo los hechos en conocimiento de los representantes legales del menor o, cuando sea necesario de la entidad pública y del Ministerio Fiscal; previendo igualmente (art. 14.2 LOPJM) en cumplimiento de la obligación de prestar tal atención inmediata, la posible asunción de la guarda provisional del menor, ex art. 172.4 CC, con comunicación al Ministerio Fiscal, y práctica simultánea de las diligencias precisas para identificar al menor, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo. Lo anterior se complementa con la previsión referida a los casos de urgencia que exigirán la atención inmediata de los servicios sociales (art. 14 bis LOPJM).
La legislación de extranjería no ha sido tampoco desconocedora de dicha circunstancia, y en tal sentido el art. 35 LOEx, bajo la rúbrica «Menores no acompañados», dispone en su apartado tercero que «[e]n los supuestos en que los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado localicen a un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad, se le dará por los servicios competentes de protección de menores, la atención inmediata que precise, de acuerdo con lo establecido en la legislación de protección jurídica del menor, poniéndose el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la determinación de su edad, para lo que colaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, con carácter prioritario, realizarán las pruebas necesarias»; estableciendo, por su parte el apartado cuarto que «[d]eterminada la edad, si se tratase de un menor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición de los servicios competentes de protección de menores de la comunidad autónoma en la que se halle».
De lo anterior se deriva, por tanto, con relativa claridad, que la recepción y acogimiento inicial de un extranjero menor de edad, o que pudiera, razonablemente, serlo, es competencia de la comunidad autónoma que tenga asumidas estatutariamente competencias en materia de protección de menores.
De dicha conclusión no parece ser ajena la Comunidad Autónoma de Canarias cuando su propia legislación en materia de protección de la infancia así lo prevé expresamente. En este sentido, el art. 53.2 de la Ley 1/1997, de 7 de febrero, de atención integral a los menores, bajo el epígrafe «Atención inmediata», establece que los «centros de acogida inmediata atenderán en la forma que se precise a personas menores de edad en grave riesgo o cuya tutela o guarda, por cualquier otra causa, haya sido asumida por la entidad pública. Igualmente acogerán de urgencia a menores de edad extranjeros no acompañados o indocumentados puestos a disposición por los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad y se halle pendiente de determinación».
De estas previsiones se apartan las resoluciones recurridas al ordenar, la primera, la no recepción de nuevos migrantes con cargo a la comunidad autónoma, como al excluir el protocolo de la entrega y recepción por los servicios de protección de menores de la Comunidad Autónoma de Canarias a los menores migrantes no acompañados que hayan sido rescatados por el Estado en el mar o que sean interceptados por Guardia Civil y Policía Nacional a su llegada a la costa, bajo el pretexto de no estar desamparados.
Nuestra doctrina es clara acerca de la irrenunciabilidad e indisponibilidad de las competencias (entre otras, las SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 1; 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; 168/2009, de 9 de julio, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 13; 36/2021, de 18 de febrero, FJ 3, y 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 3), cuya distribución entre el Estado y las comunidades autónomas responde a la forma de organización territorial del Estado configurada por la Constitución (STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1). Las relaciones del Estado, con las comunidades autónomas, se sustentan en la fijación de esferas de competencia indisponibles e irrenunciables por imperativo constitucional (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 22).
Procede, en suma, acoger el motivo de impugnación consistente en que la Comunidad Autónoma de Canarias, a través de las resoluciones recurridas, habría dispuesto de sus competencias en materia de protección de menores, y, en particular de los menores extranjeros no acompañados, en forma contraria a su propio estatuto de autonomía [arts. 147.2 y 144.1 d) EACan].
Este es el fallo que procede en Derecho, pero el Tribunal no puede cerrar los ojos ante la realidad subyacente a este proceso constitucional. La inmigración es un fenómeno de evidente naturaleza supraautonómica que trasciende el círculo de sus intereses propios (art. 137 CE) y sobrepasa notoriamente su capacidad de gestión autónoma. Junto con el derecho a la «autonomía» de las nacionalidades y regiones españolas, el art. 2 CE alude a la necesaria «solidaridad entre todas ellas». Además, este tribunal ha reiterado que «el Estado y las comunidades autónomas están recíprocamente sometidos a un deber general de colaboración que no es preciso justificar en preceptos concretos, porque es de esencia al modelo de organización territorial implantado por la Constitución» (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2; 96/1986, de 10 de julio, FJ 3; 118/1996, de 27 de junio, FJ 66, y 148/2000, de 1 de junio, FJ 13). Dicho en otros términos, «el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial» (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 23, con cita de las SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14; 152/1988, de 20 de julio, FJ 6, y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9, entre otras muchas).
En su escrito de alegaciones, el representante del Gobierno canario insiste en que no se ha producido materialmente ningún rechazo de menores extranjeros no acompañados en cumplimiento del acuerdo y protocolo impugnados, y que la administración autonómica sigue haciendo frente a sus responsabilidades constitucionales, estatutarias y legales, aun considerándose «desbordada». Sitúa el contexto de las resoluciones aludiendo a la insuficiente colaboración de la administración del Estado y de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia celebrada el 10 de julio de 2024.
Ello no permite enervar la contradicción jurídica apreciada entre la Constitución y el Estatuto de Autonomía, por una parte, y las resoluciones impugnadas, por otra.

4. Delimitación de la declaración de inconstitucionalidad.
El motivo de inconstitucionalidad apreciado obliga a delimitar el alcance del fallo.
La tacha de inconstitucionalidad alcanza a la totalidad de la resolución, de 10 de septiembre de 2024, aprobatoria del protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias, al excluir este de su ámbito de aplicación, y de la consiguiente entrega y recepción por los servicios de protección de menores de la comunidad autónoma, a los menores migrantes no acompañados que hayan sido rescatados por el Estado en el mar o que sean interceptados por la Guardia Civil y Policía Nacional a su llegada a la costa; exclusión esta que, por las razones que hemos desarrollado, resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias.
Respecto del acuerdo del Gobierno de Canarias, de 2 de septiembre de 2024, «en relación con los menores extranjeros no acompañados», habiéndose impugnado en sus apartados segundo, tercero y sexto, la declaración de inconstitucionalidad alcanza solamente al apartado segundo en cuya virtud se comunica a las entidades colaboradoras de la Comunidad Autónoma de Canarias la no recepción, salvo previa conformidad o autorización, de nuevos migrantes con cargo a la comunidad autónoma; ello por los mismos motivos explicitados anteriormente. En cambio, los apartados tercero –que se limita a requerir al Estado para el cumplimiento de sus obligaciones en materia migratoria–, y sexto –por el cual se designa a la consejería competente para el seguimiento y ejecución del acuerdo–, constituyen un legítimo ejercicio de las competencias autonómicas y resultan inocuos para las competencias y derechos cuya tutela ha fundamentado la impugnación por el Gobierno de la Nación."

[BOE n. 69, de 21.3.2025]