Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Sala Primera. Sentencia 86/2023, de 17 de julio de 2023. Recurso de amparo 4650-2021. Promovido por don Carlos Antonio Cordero Campos en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
ECLI:ES:TC:2023:86

Nota: Se interpuso recurso de amparo contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, que decretó la expulsión del recurrente del territorio nacional con prohibición de entrada en España por un período de tres años, y contra las resoluciones judiciales posteriores, que confirmaron la decisión administrativa o inadmitieron recursos.

[...] 3. Aplicación de la doctrina de la STC 47/2023, de 10 de mayo.
[...] Siguiendo doctrina reiterada de este tribunal en recursos de amparo mixtos como es este, y a la que se refiere el fiscal en su escrito de alegaciones, habremos de tener en cuenta el criterio de la más amplia tutela y con ello de la mayor retroacción de las actuaciones [entre otras, SSTC 56/2019, de 6 de mayo, FJ 2, y 138/2021, de 29 de junio, FJ 2 A)], lo que implica en este caso comenzar por la queja de la quiebra de la proporcionalidad de la medida de expulsión impuesta a la recurrente.

a) La demanda denuncia la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables (art. 9.3 CE). [...]

b)  Como han recordado, entre otras las SSTC 70/2023 y 71/2023, de 19 de junio, en la STC 47/2023, de 10 de mayo, el Pleno del Tribunal Constitucional, expuso la regulación y la jurisprudencia nacional y de la Unión Europea aplicable a las situaciones de estancia irregular de ciudadanos de terceros países no miembros, reflejando la compatibilidad del régimen sancionador previsto en los arts. 53.1 a), 55.1 b) y 3, y 57.1 LOEx –que establecen como regla general una sanción de multa para estas situaciones y la posibilidad de imponer motivadamente una sanción de expulsión, incompatible con la de multa (art. 57.3 LOEx), previo expediente y respetando el principio de proporcionalidad si se acreditan circunstancias agravantes– con la exigencia general del art. 6.1 de la Directiva 2008/115/CE, que obliga a los Estados miembros a dictar una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones previstas en la propia Directiva.
La STC 47/2023, FJ 4 c), declaró vulnerada la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) cuando la «administración impuso la sanción de expulsión del art. 57.1 LOEx, luego confirmada judicialmente con una interpretación errónea sobre la eficacia de la Directiva de retorno, a una situación de estancia irregular en la que no consta que concurriese ninguna circunstancia agravante o elemento negativo que la hubiese justificado, “en atención al principio de proporcionalidad”, tal y como dicho precepto exige para su aplicación».
Como se afirma en la citada STC 47/2023, FJ 4 b), «las resoluciones judiciales declararon procedente la expulsión con fundamento en la aplicación directa de lo dispuesto en el art. 6.1 de la Directiva 2008/115/CE y en que la recurrente carecía de arraigo en España. Pero con tal argumentación, los órganos judiciales dejaron de aplicar las consecuencias previstas en la normativa española para las situaciones de estancia irregular, puesto que en nuestro derecho no está prevista la sanción de expulsión para los supuestos de mera estancia irregular de las personas extranjeras en quienes no se aprecie ninguna circunstancia agravante o negativa. Esta interpretación de los tribunales españoles que marginaba la normativa nacional más favorable y que otorgaba un efecto directo inverso a la Directiva de retorno es errónea y contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la eficacia de esta clase de normas en los ordenamientos internos. Como señala la STJUE de 8 de octubre de 2020, “es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las directivas no pueden, por sí solas, crear obligaciones a cargo de los particulares, pues los Estados miembros no pueden invocar las disposiciones de las directivas, en su calidad de tales, contra dichas personas” (apartado 35)».

c) Las resoluciones administrativas y judiciales objeto del presente recurso se caracterizan por haber justificado la sanción de expulsión de don Carlos Antonio Cordero Campos sin apreciar la concurrencia de circunstancias agravantes o negativas; en lugar de imponer la sanción de multa prevista en nuestro ordenamiento, como regla general, para los casos como el suyo de estancia irregular en nuestro país.

En consecuencia, con lo anteriormente expuesto y en aplicación de la doctrina de la STC 47/2023, debe estimarse el recurso [art. 53 a) LOTC] y reconocer que se ha vulnerado el derecho fundamental de la recurrente a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), restableciéndola en él mediante la anulación de las resoluciones impugnadas (art. 55.1 LOTC).

- Sala Primera. Sentencia 87/2023, de 17 de julio de 2023. Recurso de amparo 2353-2022. Promovido por doña Marelyn Franllely Familia Lugo en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
ECLI:ES:TC:2023:87

Nota: Se interpuso el presente recurso de amparo, en primer lugar, contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid que decretó la expulsión de España de la recurrente, de nacionalidad dominicana, con la prohibición de retornar al país en un plazo de tres años, al haber incurrido en la infracción grave del art. 53.1 a) LOTC, la estancia en España careciendo de permiso o autorización de la autoridad competente. Se impugnaron también las sentencias que confirmaron aquella resolución administrativa, Por último, la demanda impugnó también la providencia de la Sección Primera, Sala Tercera, del Tribunal Supremo, que inadmitió indebidamente a su parecer el recurso de casación que había promovido contra la sentencia de segunda instancia.

[...] 3. Examen de la queja de vulneración del principio de proporcionalidad de la medida de expulsión. Aplicación de la doctrina de la STC 47/2023, de 10 de mayo. Estimación de la demanda.

[...] b) El examen de las actuaciones del presente caso determina la realidad de la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), en concreto por no haberse ponderado la proporcionalidad de la medida de expulsión impuesta a la recurrente:
(i) No lo hizo, en primer lugar, la resolución de la Delegación del Gobierno que acordó la medida, que en virtud de su naturaleza de acto sancionador era la única que podía esgrimir los motivos para castigar. Dicha resolución se limita a achacar a la recurrente el no disponer de documento alguno que acredite su situación de estancia o residencial legal en España, y que en las bases de datos a las que ha tenido acceso la administración no consta pendiente de resolver ninguna solicitud de autorización de residencia o trabajo, negando que haya acreditado un especial arraigo familiar o social. No expresa el decreto en cuestión, sin embargo, que se hubieren probado en el expediente circunstancias personales negativas distintas de la que conforma la situación de estancia irregular, susceptibles así de justificar con arreglo al principio de proporcionalidad (art. 57.1 LOEx), la medida de expulsión del país y no la sanción prevista con carácter general para dicha infracción grave del art. 53.1 a) LOEx, de multa.
(ii) Por lo que respecta a las resoluciones judiciales tampoco el juicio de ponderación puede reputarse adecuado. En primer lugar en cuanto a los hechos, porque tanto el juzgado de lo contencioso-administrativo (en el fundamento de Derecho tercero), como la sección competente del Tribunal Superior de Justicia en apelación (en el fundamento de Derecho séptimo), confirman la resolución administrativa impugnada aduciendo, además de la prueba de la situación de estancia ilegal y la falta de arraigo, el hecho de que la recurrente había sido detenida en dos ocasiones, una en 2018 por un presunto delito de atentado y/o resistencia y desobediencia a la autoridad, y otra en 2019 por una agresión entre ella y su entonces pareja sentimental.
Sucede, sin embargo, que el dato de las dos detenciones no figura en el acto sancionador, y por tanto no pueden integrarse ex novo en vía judicial como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la administración que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción.
Además, y como bien argumenta el teniente fiscal en su escrito de alegaciones, se ignora cuál ha podido ser el recorrido judicial de los hechos por los que la recurrente habría sido detenida dos veces, ni desde luego consta que haya sido condenada penalmente por los mismos, por lo que mal puede la simple noticia de esas detenciones (con valor equivalente a una denuncia, dice el fiscal) erigirse en causa proporcional de su expulsión de España, por la única comisión del ilícito del art. 53.1 a) LOEx.
(iii) En el plano normativo, el juzgado de lo contencioso-administrativo colige que la posibilidad de imposición de una multa, claramente fijada en los arts. 55.1 y 57.1 LOEx, queda no obstante preterida en favor de una exégesis de la Directiva de retorno y de la STJUE de 23 de abril de 2015 –asumida por el Tribunal Supremo–, que en virtud de una aplicación directa de tal directiva alcanza el resultado inexorable de la expulsión; interpretación esta que posteriormente ha matizado el propio Tribunal Europeo a partir de su sentencia de 8 de octubre de 2020.
Ciertamente la argumentación normativa del juzgado no es compartida por el tribunal de apelación, que tras hacer cita y comentar el dictado de la referida STJUE de 8 de octubre de 2020 y lo que esta resuelve, «determina que esta Sección abandone el criterio interpretativo adoptado en sus sentencias […]. Siendo la proporcionalidad de la expulsión el núcleo esencial de la cuestión a debatir, y puesto que, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2021»; y reconoce que procede la expulsión pero condicionado a que se acrediten circunstancias agravantes distintas a la mera situación de estancia irregular. Sin embargo, esa decisión aplicativa de la proporcionalidad yerra, al anclarla en el dato de las dos detenciones sufridas por la recurrente, hecho que ya hemos dicho no puede ser valorado a efectos de la expulsión. Y obvia la necesidad de aplicación del principio de proporcionalidad en favor de la multa, en los términos expuestos por la STC 47/2023.

c) Finalmente, procede traer de nuevo a colación nuestra STC 80/2023, de 3 de julio, FJ 3 e) cuando, tras exponer lo conducente respecto a la concurrencia de la lesión del principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), declaramos también:
«Como indicamos en el fundamento jurídico 3, último párrafo, de las SSTC 53/2023 y 55/2023, los actos aquí impugnados “parten de una interpretación de la Directiva de retorno que este tribunal ha declarado ya errónea por no ajustarse a la interpretación auténtica que de la misma han verificado las SSTJUE de 8 de octubre de 2020 y de 3 de marzo de 2022. Estamos por ello ante un caso de denegación de tutela judicial efectiva del legítimo interés de la recurrente a no sufrir una sanción desproporcionada e inmotivada, interés conectado con el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE, cuya trascendencia material exige como remedio necesario la anulación definitiva de los actos lesivos”.»

d) Se estima por tanto la segunda queja de la demanda, otorgando el amparo que se nos solicita, declarando vulnerados los derechos fundamentales de la recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE). Se acuerda como medida para la reparación de estos derechos la nulidad de todas las resoluciones impugnadas –incluyendo la dictada por el Tribunal Supremo, al confirmar las anteriores–, sin necesidad de acordar la retroacción de las actuaciones a ninguna fase jurisdiccional o administrativa, como pedía el fiscal ante este tribunal.

[BOE n. 205, de 28.8.2023]