Una Orden ministerial permite a las CCAA adjudicar en régimen de alquiler, cesión o cualquier otro régimen de ocupación cualquier vivienda de titularidad privada, alojamiento o dotación residencial

En el BOE de hoy se ha publicado una Orden del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana sobre temas de vivienda. Se trata de la Orden TMA/336/2020, de 9 de abril, por la que se incorpora, sustituye y modifican sendos programas de ayuda del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, 11 y 12 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

El origen de esta disposición hay que buscarlo, como se indica en su título, en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, publicado en el BOE de1 de abril. Concretamente, en su artículo 10 (nuevo programa de ayudas para contribuir a minimizar el impacto económico y social del COVID-19 en los alquileres de vivienda habitual), en su artículo 11 (sustitución del programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual por un nuevo programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables) y en su artículo 12 (modificación del programa de fomento del parque de vivienda en alquiler).
El artículo 11 sustituye el programa existente de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual por un nuevo programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables. La sustitución se realiza en los siguientes términos:

"1. Mediante Orden Ministerial del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se sustituirá el Programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, regulado en el Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo, por el nuevo «Programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables».
2. Este nuevo programa tendrá por objeto facilitar una solución habitacional inmediata a las personas víctimas de violencia de género, a las personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, a las personas sin hogar y a otras personas especialmente vulnerables.
3. Podrán ser beneficiarias de las ayudas de este programa las personas referidas en el apartado anterior y las administraciones públicas, empresas públicas y entidades sin ánimo de lucro, de economía colaborativa o similares, siempre sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea dotar de una solución habitacional a aquellas personas y por cuenta de las mismas."

Después de que el artículo 11.1 deslegalice la materia ("mediante Orden Ministerial"), la DF 10ª del Real Decreto-ley 11/2020 contiene la pertinente habilitación para que el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana no sólo dicte las disposiciones de desarrollo pertinentes, sino que dicte "cuantas disposiciones resulten necesarias para la modificación parcial de lo dispuesto en el Real Decreto 106/2018". Es decir, que mediante una Orden ministerial se modifique el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, contenido en un Real Decreto:

"Se habilita a la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021.
Se habilita asimismo a la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para la modificación parcial de lo dispuesto en el Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, siempre y cuando se respeten los compromisos adquiridos por el anterior Ministerio de Fomento con las Comunidades Autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla en los convenios suscritos para la ejecución de dicho Plan y las modificaciones que tengan por objeto contribuir a minimizar los efectos económicos y sociales del COVID-19."

Pues bien, la modificación del Real Decreto 106/2018 se ha realizado mediante la citada Orden TMA/336/2020, publicada en el BOE de hoy. Así, su artículo 3 procede a la supresión del programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual regulado en el capítulo IV del Real Decreto 106/2018 y se sustituye por el programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables. El nuevo programa se regula en el artículo 4, cuyo contenido se incorpora literalmente al capítulo IV del Real Decreto 106/2018.
De la nueva regulación del capítulo IV del Plan Estatal de Vivienda me interesa destacar su punto 3, referido a la "solución habitacional". En él se dispone lo siguiente:

"Las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y de Melilla pondrán a disposición de la persona beneficiaria una vivienda de titularidad pública, o que haya sido cedida para su uso a una administración pública, aunque mantenga la titularidad privada, adecuada a sus circunstancias en términos de tamaño, servicios y localización, para ser ocupada en régimen de alquiler, de cesión de uso, o en cualquier régimen de ocupación temporal admitido en derecho. Cuando no se disponga de este tipo de vivienda, la ayuda podrá aplicarse sobre una vivienda adecuada, de titularidad privada o sobre cualquier alojamiento o dotación residencial susceptible de ser ocupada por las personas beneficiarias, en los mismos regímenes."

Como se puede ver, el inciso final prevé que cuando las CCAA, Ceuta y Melilla, no dispongan de viviendas de titularidad pública o de viviendas cedidas para su uso, adecuadas en tamaño, servicio y localización para ser ocupadas en alquiler, cesión de uso u otro régimen de ocupación temporal, entonces podrá hacerse uso de "una vivienda adecuada, de titularidad privada o sobre cualquier alojamiento o dotación residencial susceptible de ser ocupada [...] en los mismos regímenes".
Recordemos que el objeto de este programa es facilitar a sus beneficiarios una solución habitacional inmediata (punto 1). Para ello se concederán las ayudas en la cuantía prevista en el punto 4. Por tanto, permite a las CCAA poner a disposición de los beneficiarios en régimen de alquiler, cesión o cualquier otro régimen de ocupación cualquier vivienda adecuada de titularidad privada y cualquier alojamiento o dotación residencial.
La manera de satisfacer la solución habitacional no estaba previsto en la norma delegante, el Real Decreto-ley 11/2020, que se limitaba a establecer que "este nuevo programa tendrá por objeto facilitar una solución habitacional inmediata a las personas víctimas de violencia de género, a las personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, a las personas sin hogar y a otras personas especialmente vulnerables".
Surge la pregunta de si estas soluciones, que permiten que las ayudas puedan aplicarse en viviendas privadas y alojamientos o dotaciones residenciales, deberían haberse previsto en la norma delegante, porque pueden afectar al régimen de propiedad de la vivienda o del alojamiento o dotación residencial, y por tanto, surge la duda de si se podían dejar a la libre disposición de la norma de desarrollo, la Orden TMA/336/2020. ¿Ha existido extralimitación en la norma habilitada? ¿Podía la norma habilitante dejar este tema al desarrollo reglamentario?

Se me podría decir que la urgencia que subyacía en el Real Decreto-ley no permitía mayor desarrollo normativo. De entrada, no me queda clara la deslegalización en esta materia, y eso por mucho que el artículo 11.b) de la Ley Orgánica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio, permita las requisas temporales de todo tipo de bienes. Por otro lado, tengo la sospecha de que cuando se aprobó el Real Decreto-ley, ya se había redactado la Orden ministerial o, lo que es lo mismo, la norma de desarrollo. Basta fijarse en el título del artículo 11 del Real Decreto-ley: "Sustitución del programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual por el nuevo programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables regulado en artículo siguiente". Este inciso final ("regulado en artículo siguiente") carece de sentido, pues el artículo 12 modifica el programa de fomento del parque de vivienda en alquiler, no conteniendo referencia a ninguna otra persona especialmente vulnerable. Sin embargo, sí adquiere todo su sentido este inciso final en el la Orden TMA/336/2020, pues su artículo 3 decreta la supresión del programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual regulado en el capítulo IV del Real Decreto 106/2018 y su sustitución por el programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables "regulado en artículo siguiente". Precisamente en el "artículo siguiente", el artículo 4, regula el mencionado programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables.
¿Cómo se explica que aparezca en el Real Decreto-ley una expresión que carece de sentido, pero que lo cobra en una norma de desarrollo que se publica 11 días después? La única explicación que encuentro es que la norma de desarrollo, fruto de la deslegalización contenida en el artículo 11.1 del Real Decreto-ley ya estaba redactada en el momento de aprobarse este último y se ha buscado el momento oportuno para su publicación oficial.

Con independencia de las cuestiones de deslegalización y de habilitación normativa que se plantean entre el Real Decreto-ley 11/2020 y la Orden TMA/336/2020, el punto 3 del artículo 4 tiene problemas de interpretación debido a su deficiente redacción. Una norma poco clara y que se presta a diversas interpretaciones no hace más que aumentar la inseguridad jurídica, lo que es muy poco recomendable en las actuales circunstancias.