Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Sala Primera. Sentencia 80/2023, de 3 de julio de 2023. Recurso de amparo 4255-2020. Promovido por doña Noemí López Madariaga en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
ECLI:ES:TC:2023:80

Nota: La recurrente interpone recurso de amparo contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid que le impuso la sanción de expulsión del territorio nacional y consiguiente prohibición de retornar a España en un plazo de tres años, así como contra las resoluciones judiciales posteriores, que confirmaron la decisión administrativa o inadmitieron bien recursos posteriores bien un incidente de nulidad de actuaciones.

[...] 3. Examen de la queja de vulneración del principio de proporcionalidad de la medida de expulsión. Aplicación de la doctrina de la STC 47/2023, de 10 de mayo. Estimación de la demanda.

[...] a) El presente recurso de amparo se integra dentro de una serie de recursos admitidos a trámite por este tribunal, en los que se plantea el mismo problema constitucional: órdenes administrativas de expulsión de España de nacionales extranjeros, con la consiguiente prohibición de retorno a nuestro país en un plazo determinado, por haber cometido la infracción tipificada en el art. 51.3 a) LOEx, encontrarse irregularmente en España por carecer de permiso de residencia o autorización expedida por la autoridad competente. La medida de expulsión resulta impugnada en estos recursos aduciendo la quiebra del principio de proporcionalidad de la medida sancionadora, al entender que el juego conjunto de los arts. 55.1 b) y 57.1 LOEx, y un correcto entendimiento de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, o Directiva de retorno, permiten a la administración competente decretar una medida de multa en vez de la expulsión, al no concurrir circunstancias personales de agravación de la propia situación de estancia irregular del afectado que justifiquen la expulsión.
El recurso de amparo cabecera de dicha serie, núm. 1060-2010, ha sido resuelto por la sentencia del Pleno de este tribunal 47/2023, de 10 de mayo, declarando en su fallo el reconocimiento de haberse vulnerado el derecho fundamental de la parte recurrente a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.

[...] b) La doctrina de la STC 47/2023 ha sido aplicada ya en resoluciones posteriores de este tribunal, con el resultado de declarar la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora en las SSTC 70/2023 (recurso de amparo núm. 5731-2020) y 71/2023 (recurso de amparo núm. 5744-2020) ambas de 19 de junio.
Asimismo, en las SSTC 53/2023 y 55/2023, ambas de 22 de mayo, también con aplicación de la STC 47/2023, se ha declarado en el fallo la vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE), al apreciarse que la quiebra del principio de proporcionalidad de la medida sancionadora también derivaba de una motivación insuficiente de los actos impugnados.
En esta situación se encuentra precisamente el asunto planteado por la demandante del presente recurso de amparo, tal y como ha alegado en sus distintos escritos procesales, como de inmediato se dirá.

[...] d) Se sigue de lo expuesto que falta en todas las resoluciones impugnadas en el presente recurso de amparo el necesario juicio de ponderación entre las dos medidas teóricamente imponibles por la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, la multa o la expulsión, por los hechos atribuidos a la recurrente que tipifican la conducta sancionable [art. 53.1 a) LOEx], y la ausencia de circunstancias personales negativas en el expediente, distintas a la de la propia situación de estancia irregular en España. La toma en consideración de ese hecho (no constar otras circunstancias negativas) debió tener como resultado en aplicación del principio de proporcionalidad de la medida sancionadora (arts. 55 y 57 LOEx), la imposición solamente de una multa.
Y ello al margen de que tanto la sentencia de primera instancia como la de apelación hayan entendido, por otro lado, que la recurrente no logró demostrar el tiempo de arraigo en España tal y como lo había alegado, pronunciamiento que no cabe que revisemos aquí al ser propio de un juicio de legalidad ordinaria [art. 44.1 b) in fine LOTC]. Esa situación de arraigo podría acaso erigirse en un factor añadido más para la no imposición de la expulsión; pero lo determinante, repetimos y así lo hemos declarado en la STC 47/2023, es que la ausencia de datos negativos (como puede ser la reincidencia, o la acreditada comisión de actos ilícitos, etcétera) en el expediente resulta suficiente para que no proceda la expulsión, ya que no hay circunstancias agravantes que justifiquen su imposición; eventualmente sí una multa a su vez de importe proporcionado.
e) Como indicamos en el fundamento jurídico 3, último párrafo, de las SSTC 53/2023 y 55/2023, los actos aquí impugnados «parten de una interpretación de la Directiva de retorno que este tribunal ha declarado ya errónea por no ajustarse a la interpretación auténtica que de la misma han verificado las SSTJUE de 8 de octubre de 2020 y de 3 de marzo de 2022. Estamos por ello ante un caso de denegación de tutela judicial efectiva del legítimo interés de la recurrente a no sufrir una sanción desproporcionada e inmotivada, interés conectado con el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE, cuya trascendencia material exige como remedio necesario la anulación definitiva de los actos lesivos».
f) Se estima por tanto la segunda queja de la demanda, otorgando el amparo que se nos solicita, declarando vulnerados los derechos fundamentales de la recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE). Se acuerda como medida para la reparación de estos derechos la nulidad de todas las resoluciones impugnadas, sin necesidad de acordar la retroacción de las actuaciones a ninguna fase jurisdiccional o administrativa, como pedía el fiscal ante este tribunal.
La estimación de este motivo de la demanda releva a su vez de tener que acceder al estudio de la queja primera, planteada por vulneración del derecho de acceso al recurso (art. 24.1 CE) por la inadmisión del recurso de casación preparado por la parte.

- Pleno. Sentencia 85/2023, de 5 de julio de 2023. Cuestión de inconstitucionalidad 6002-2021. Planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en relación con el artículo 6.2 de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi. Régimen de cooficialidad lingüística, principio de seguridad jurídica y derechos a la igualdad y a la participación política: nulidad parcial del precepto legal relativo a la lengua oficial de las entidades locales en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Voto particular.
ECLI:ES:TC:2023:85

Nota: La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado segundo del artículo 6 de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi, por posible vulneración de los arts. 3, 9.3, 14 y 23 CE.

[...] 4. Aplicación de la doctrina al caso.
La aplicación de la doctrina expuesta al presente proceso constitucional determina la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en los términos que luego se indicarán.
Debemos comenzar por indicar que el apartado primero del art. 6 de la Ley de instituciones locales de Euskadi, cuyo cuestionamiento fue expresamente excluido por el órgano judicial, reconoce al castellano y al euskera como lengua oficial de las entidades locales y a este último como lengua de servicio y lengua de trabajo de uso normal y general en las actividades de los entes locales, y garantiza el ejercicio efectivo del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a escoger la lengua oficial en la que se relacionan con los entes locales y el correlativo deber de estos de atenderles en la lengua escogida, así como reconociendo la plena validez jurídica de las actuaciones realizadas en cualquier de los dos idiomas.
Como se ha expuesto, el apartado segundo del art. 6 de la Ley de instituciones locales de Euskadi, en el que se encuentra el inciso cuestionado, específicamente se refiere a los derechos lingüísticos de los miembros de las entidades locales. Dispone que las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales pueden ser redactados exclusivamente en euskera –si se opta por el uso del euskera por el referido ente local– y se condiciona su traducción o eventual redacción en forma bilingüe a que se alegue válidamente el desconocimiento del euskera por algún miembro de la entidad local. Con dicha exigencia se quiebra el equilibrio lingüístico entre las dos lenguas cooficiales al condicionarse el uso del castellano al desconocimiento del euskera, de modo que los derechos de libre opción en materia lingüística de quien representa a los ciudadanos en las entidades locales se restringen de forma injustificada.
Debe añadirse a ello que la regulación del derecho de opción lingüística de los miembros de los entes locales que se contiene en el art. 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi, se desarrolla en términos similares, aunque no coincidentes, en el art. 18 del Decreto 179/2019, facultando por una parte a cada entidad local para que pueda redactar en euskera los referidos documentos y reconociendo el derecho, en caso de que la utilización del euskera o del castellano –al que se refiere de forma añadida este precepto– lesione los derechos de algún miembro de la entidad local que pudiera alegar válidamente el desconocimiento de la lengua utilizada, a la traducción a la otra lengua oficial. Se da la paradoja, en este caso, que al existir el deber de conocer el castellano por todos los españoles (art. 3.1 CE), en el supuesto de que el ente local hubiera optado porque los documentos redactaran en castellano, difícilmente podría ejercitarse el derecho a la opción lingüística del euskera por quien lo pretendiera, al no poder alegar desconocimiento del castellano (art. 3.1 CE), menoscabándose con ello además del régimen de cooficialidad lingüística (arts. 3 CE y 6 EAPV), la obligación de fomento del euskera como lengua minoritaria, salvo que se tratase de un representante municipal nacional de otro estado de la Unión Europea que haya adquirido la condición de representante en las elecciones municipales.
En nada afecta al razonamiento anterior el acuerdo alcanzado en la Comisión Bilateral de Cooperación entre el Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco al que con cierta insistencia han acudido las representaciones del Gobierno y del Parlamento Vasco, con la finalidad de justificar que es posible una interpretación conforme que evite la inconstitucionalidad del precepto. En primer lugar, la existencia de un acuerdo interpretativo sobre el alcance y significado de un concreto precepto de una ley no puede impedir el pronunciamiento de este tribunal acerca de la vulneración de un precepto constitucional (SSTC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3; 22/2015, de 16 de febrero, FJ 3; 79/2017, de 22 de junio, FJ 10, y 83/2020, de 15 de julio, FJ 6), no en vano, al Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, corresponde decir la última palabra sobre la interpretación de la misma (STC 126/1997, de 3 de julio, FJ 5), sin encontrarse vinculado por lo que puedan afirmar o acordar las partes. Y, por otra parte, el referido acuerdo se concretó exclusivamente al modo o forma en que se debe alegar el desconocimiento de la lengua para que se proceda a garantizar el uso de la otra lengua. Esto es a la expresión «alegar válidamente» que es uno de los dos aspectos en los que como se indicó, se ha sustentado la cuestión de inconstitucionalidad por el órgano judicial. En tal sentido, el referido acuerdo indica que «ambas partes entienden que la recta interpretación del citado apartado determina que ha de entenderse y aplicarse en el sentido de que no establece obligación ni carga alguna respecto al hecho de alegar desconocimiento de la lengua, al objeto de poder ejercitar el derecho de opción entre el castellano y el euskera». Por tanto, nada dice dicho acuerdo sobre la injustificada condición de alegar el desconocimiento de la lengua para el ejercicio del derecho de opción, únicamente interpreta la expresión «alegar válidamente» respecto de la cual exime de cualquier carga u obligación. En todo caso, pese a las dudas interpretativas que suscitó el art. 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi y al acuerdo interpretativo alcanzado, dos años después de la firma de este, el art. 18 del Decreto 179/2019 mantuvo en su redacción literal la indicada expresión.
Ha de señalarse que esta conclusión no puede ser enervada porque el precepto cuestionado establezca esta regulación «sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización y uso del euskera». Esta remisión no permite, a juicio de este tribunal, interpretar de modo distinto al expuesto el precepto cuestionado. La referida ley, en concreto su art. 8, establece dos previsiones que pueden incidir en el ámbito regulado por el precepto cuestionado. El apartado 1 dispone que «[t]oda disposición normativa o resolución oficial que emane de los poderes públicos sitos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, deberá estar redactada en forma bilingüe a efectos de publicidad oficial», y, por tanto, las resoluciones redactadas en euskera de acuerdo con lo previsto en el art. 6.2, deberán se redactadas también en castellano «a efectos de su publicidad oficial». Por ello, al establecer el precepto cuestionado que lo previsto en esta norma es «sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización y uso del euskera», lo que está asegurando es que tales resoluciones si tienen eficacia ad extra han de ser redactadas en las dos lenguas oficiales, pero no se refiere a los derechos lingüísticos de los miembros de las entidades locales.
Finalmente, el Gobierno del País Vasco para apoyar la constitucionalidad del cuestionado inciso se ha referido a la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992 y en vigor en nuestro ordenamiento jurídico tras su ratificación el 2 de febrero de 2001. Dicha Carta, que de acuerdo con nuestra doctrina proporciona pautas interpretativas de nuestro régimen jurídico lingüístico [STC 165/2013, FJ 14 a), con remisión al ATC 166/2005, de 19 de abril, FJ 4; también STC 56/2016, de 17 de marzo, FJ 5], tampoco apoya la constitucionalidad del precepto, pues como se ha indicado el condicionamiento impuesto para que se traduzcan los documentos a la lengua castellana o para que se pueda utilizar la redacción bilingüe de los mismos, en nada contribuye a los objetivos y principios que se mencionan en el art. 7.2 de la Carta.
En conclusión, la imposición al representante municipal de la exigencia de alegar válidamente el desconocimiento de la lengua, para que las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales se redacten en lengua castellana es contraria al art. 3.1 CE.

5. Efectos del pronunciamiento.
En conclusión, no es constitucionalmente admisible desde la perspectiva del art. 3.1 CE, la prescripción de un uso prioritario del euskera que suponga un desequilibrio injustificado y desproporcionado del uso del castellano. Es por ello exigible que se respete la prohibición de establecer formalidades o condiciones que comporten cargas u obligaciones para poder ejercitar el derecho a la libre opción de la redacción en castellano de los documentos mencionados en el art. 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi, sea mediante su traducción o el empleo de la forma bilingüe.
El respeto del principio de conservación de la norma determina que se excluya aquella parte de la misma cuya incompatibilidad con la Constitución determine la imposibilidad de efectuar una interpretación conforme a la misma [SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5; 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 4, y 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3]. Es por ello que no procede declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del inciso cuestionado sino únicamente del fragmento «que pueda alegar válidamente el desconocimiento del euskera» del art. 6.2 de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi.
De este modo, excluido dicho fragmento, la redacción del precepto tendrá el tenor literal siguiente: «2. Las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales podrán ser redactados en euskera. Esta facultad podrá ejercerse, en los supuestos anteriormente mencionados, siempre que no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización y uso del euskera. Cuando las resoluciones, actas y acuerdos se redacten en euskera, se remitirán en esta lengua las copias o extractos a la administración autonómica y a la administración estatal, en cumplimiento de lo dispuesto en la legislación básica de régimen local».

[BOE n. 184, de 3.8.2023]