TJCE - Acceso documentos públicos instituciones UE

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala), de 1 de julio de 2008, en los asuntos acumulados C‑39/05 P y C‑52/05 P (Suecia y M.Turco/Consejo): Recurso de casación – Acceso a los documentos de las instituciones – Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Dictámenes jurídicos.

El Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, establece que todo ciudadano de la Unión y toda persona que resida en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones. El Reglamento establece excepciones a este principio general, en particular, en el caso de que la divulgación de un documento suponga un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, salvo que su divulgación revista un interés público superior. El 22 de octubre de 2002, el Sr. Turco solicitó al Consejo acceder a los documentos mencionados en el orden del día de una reunión del Consejo «Justicia y Asuntos de Interior» entre los que figuraba un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta de directiva por la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros. El Consejo rechazó divulgar dicho documento íntegramente al considerar que los dictámenes de su Servicio Jurídico merecen especial protección porque constituyen un instrumento importante que le permite cerciorarse de la compatibilidad de sus actos con el Derecho comunitario y porque su divulgación podría generar incertidumbre en cuanto a la legalidad de los actos legislativos adoptados a raíz de dichos dictámenes. Además, el Consejo consideró que no existía, en el presente caso, un interés público superior que justificase la divulgación del documento. El principio de transparencia y la apertura del proceso de toma de decisiones, invocados por el Sr. Turco, no eran, según el Consejo, criterios pertinentes en la medida en que pueden aplicarse a todos los documentos del Servicio Jurídico, lo que haría que fuera prácticamente imposible que el Consejo denegara el acceso a cualquier dictamen en virtud del Reglamento.

El Tribunal de Primera Instancia, al que recurrió el Sr. Turco, rechazó anular la decisión del Consejo debido a que la divulgación de dictámenes jurídicos como el del presente caso podría dar lugar a dudas sobre la legalidad de los actos legislativos sobre los que versan dichos dictámenes y, asimismo, podría comprometer la independencia del asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo. En cuanto a la existencia de un interés público superior, el Tribunal de Primera Instancia consideró que éste debe ser distinto de los principios que subyacen en el Reglamento, en particular, el principio de transparencia, invocado por el Sr. Turco.

El Tribunal de Justicia puntualiza que el examen que ha de realizar el Consejo antes de divulgar un documento debe desarrollarse en tres tiempos. En un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que, más allá de la denominación del documento, se trata realmente de un dictamen jurídico. En un segundo momento, el Consejo debe examinar si la divulgación de partes del documento de que se trata supone un perjuicio para la protección de dicho asesoramiento. A este respecto, el Tribunal de Justicia interpreta la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el Reglamento en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar dictámenes sinceros, objetivos y completos. Además, señala que el argumento general y abstracto de que la divulgación puede inducir a dudar de la legalidad del acto legislativo no basta para caracterizar tal perjuicio, en la medida en que es precisamente la transparencia lo que contribuye a una mayor legitimidad y confianza a los ojos de los ciudadanos. Asimismo, ante la ausencia de un perjuicio razonablemente previsible y no puramente hipotético, la divulgación de los dictámenes jurídicos no cuestiona la independencia del servicio jurídico del Consejo. Por último, el Tribunal de Justicia puntualiza que corresponde al Consejo comprobar que no existe un interés público superior que justifique la divulgación. El Tribunal de Justicia considera que la divulgación de los documentos que contienen el dictamen del Servicio Jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede aumentar la transparencia y reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto jurídico. El Tribunal de Justicia concluye que el Reglamento obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo. No obstante, este principio se exceptúa en el caso de dictámenes emitidos en el contexto de un proceso legislativo que tenga un carácter especialmente sensible o un amplio alcance que vaya más allá del marco del proceso legislativo. En tal caso, correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación.

Basándose en estos elementos, el Tribunal de Justicia anula la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en la medida en que se refiere a la denegación de acceso al dictamen jurídico en cuestión. Por último, el Tribunal de Justicia hace uso de la posibilidad que le ofrece la normativa de resolver definitivamente sobre el litigio y anula la decisión del Consejo por la que se denegó el acceso al Sr. Turco.

Nota: Aplaudo, hasta con la orejas, esta importante sentencia del TJCE, pues en una ocasión me vi envuelto en un caso semejante de oscurantismo por parte del Parlamento Europeo. Estaba escribiendo un trabajo sobre la afirmación, a mi entender carente de justificación legal, contenida en el Considerando 24 de la exposición de motivos de la Directiva 2005/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005 (quinta directiva sobre el seguro de vehículos automóviles), en la que se declara que la víctima de un accidente de circulación puede entablar acción directa contra el asegurador en el Estado miembro en que esté domiciliada. Esta afirmación tiene su origen en el Informe del PE a la Directiva, que, a su vez, se basa en el Dictamen del Servicio Jurídico del PE de 17-2-2003 (Dictamen SJ-0001/03). Solicité reiteradamente y por diversas vías acceder, si no a todo el dictamen, al menos a la parte en el que justificaba tan peregrina afirmación. Todas mis gestiones fueron infructuosas, dándome cuenta que, al amparo del Reglamento (CE) nº 1049/2001, los Dictámenes manejados por las instituciones comunitarias gozan de un secreto superior al de la fórmula de la Coca-Cola.