Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

-Pleno. Sentencia 95/2017, de 6 de julio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 2465-2016. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2015, de 29 de julio, de incorporación de la propiedad temporal y de la propiedad compartida al libro quinto del Código civil de Cataluña. Competencias sobre derecho civil: constitucionalidad de la regulación autonómica de la propiedad temporal.

ECLI:ES:TC:2017:95

Nota: El objeto de esta sentencia es el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra el art. 1 y, por conexión, en lo que a la propiedad temporal se refiere, contra las DDAA 1ª, 2ª y 3ª, así como contra la DF de la Ley de la Generalitat de Cataluña 19/2015, de 29 de julio, de incorporación de la propiedad temporal y de la propiedad compartida al libro quinto del Código civil de Cataluña (véase la entrada de este blog del día 8.9.2015). El recurrido art. 1 incorpora un capítulo VII al título IV del libro quinto del Código civil de Cataluña, que se había aprobado por Ley 5/2006 de la Comunidad Autónoma de Cataluña, capítulo titulado «Propiedad Temporal» e integrado por los artículos 547-1 a 547-10 del Código civil de Cataluña.

Según las alegaciones de las partes, el recurso suscita una controversia estrictamente competencial en relación a la materia «legislación civil» manifestada a través de varios puntos de divergencia. En relación con ello, el TC declara que, conforme a doctrina constitucional reiterada, el art. 129 EAC no atribuye a la Generalitat de Cataluña competencia legislativa ilimitada sobre las materias civiles distintas de aquellas que se reservan «en todo caso» al Estado por el segundo inciso del art. 149.1.8 CE. Podrá regular estas materias, incluso innovando el Derecho civil catalán existente al tiempo de promulgarse la Constitución, esto es disciplinando ámbitos no normados en él, pero será imprescindible que esa regulación innovadora presente una conexión con dicho Derecho civil especial, pues es la garantía de este ordenamiento jurídico y no otra cosa la ratio de la singularidad civil que se introduce en el primer inciso del art. 149.1.8 CE.

La segunda discrepancia que se suscita es si la disciplina de la propiedad temporal que prevé el precepto recurrido es una regulación ex novo que no guarda conexión alguna con el Derecho civil catalán vigente al promulgarse la Constitución de 1978, por lo que, en ese caso, no reuniría los requisitos exigidos por la doctrina constitucional para ser considerada «desarrollo» de dicho ordenamiento jurídico.
Para el TEC, la competencia legislativa autonómica de desarrollo del Derecho civil propio comprende la disciplina de instituciones civiles no preexistentes, siempre y cuando pueda apreciarse alguna conexión con aquel derecho, criterio de la conexión que, según la función que realiza esta competencia legislativa autonómica, debe ir referido al Derecho civil propio en su conjunto, esto es, que se puede verificar respecto de otra institución que sí formase parte del mismo o en relación a los principios jurídicos que lo informan. Por otra parte, la institución o principio jurídico integrante de un Derecho civil especial respecto del que se pretenda trazar una conexión que justifique una legislación autonómica innovadora en materia civil, si bien puede estar recogido en cualesquiera normas positivas o consuetudinarias, debe estar vigente al tiempo de promulgarse la Constitución, pues la ratio de esta atribución competencial a las Comunidades Autónomas es la garantía del Derecho civil especial o foral que rigiera en su territorio en aquel momento.

Antes de considerar los motivos de conexión con el Derecho civil catalán, es necesario atender a una cuestión previa: la conexión que implica la noción constitucional de «desarrollo» debe referirse a todo el Derecho civil catalán y no solamente al derecho compilado. Con arreglo a la doctrina constitucional procede declarar que la conexión necesaria para que esta regulación de la «propiedad temporal» se tenga por «desarrollo» del Derecho civil especial catalán preexistente al promulgarse la Constitución de 1978 puede extraerse del conjunto de ese ordenamiento, incluidos los principios que lo informan.

El primer motivo de conexión aducido por los letrados autonómicos es el carácter completo del Derecho civil especial de Cataluña, de donde derivan que cualquier regulación innovadora aprobada por el legislativo autonómico revestiría con él la conexión exigida para reputarlo «desarrollo» de dicho Derecho civil especial. Este planteamiento, en la medida que supondría por definición y de un modo apriorístico que cualquier crecimiento orgánico del Derecho civil catalán quedaría subsumido dentro del concepto constitucional «desarrollo», sería tanto como afirmar que la competencia autonómica sobre el Derecho civil, fuera de los temas enunciados en el segundo inciso del art. 149.1.8 CE, es ilimitada ratione materiae, que es precisamente el resultado que rechazó la STC 31/2010 al interpretar el art. 129 EAC. Consecuentemente, este Tribunal descarta este primer motivo de conexión.

Se plantea, en segundo lugar, si la regulación de la «propiedad temporal» prevista en el art. 1 de la Ley catalana 19/2015, que es en parte de aplicación supletoria y en parte de derecho necesario, se vincula al Derecho civil especial catalán a través del principio de libertad civil. El TC constata que el principio de libertad civil autoriza, en los casos en que opera, que los particulares disciplinen sus relaciones jurídicas conforme a su voluntad. Aprecia, por el contrario, que la esencia de la legislación supletoria es su aplicación precisamente cuando los particulares no hacen uso de su libertad civil para reglamentar sus relaciones jurídicas. No cabe, por tanto, afirmar una relación de conexión entre el principio de libertad civil propio del Derecho civil especial catalán y las normas contenidas en el art. 1 de la Ley 19/2015 que tengan carácter supletorio. Además, la posición inversa conduciría a un resultado disconforme con el sentido constitucional de la garantía autonómica de la foralidad civil prevista en el art. 149.1.8.ª CE. En efecto, entender que hay conexión entre el principio de libertad civil que integrase un Derecho civil especial y la legislación supletoria que dicho legislador autonómico pudiera dictar supondría que dicho principio actuaría como una especie de título competencial universal en materia de legislación civil patrimonial, fuera claro está de los aspectos que competen al Estado «en todo caso» conforme al segundo inciso del art. 149.1.8.ª CE. En otras palabras, el TC rechaza ese entendimiento porque permitiría al legislador autonómico correspondiente, mediante el «desarrollo» de su Derecho civil especial, regular supletoriamente cualquier institución de Derecho civil patrimonial, salvo la «ordenación de los registros e instrumentos públicos» y «las bases de las obligaciones contractuales», únicas materias de Derecho civil patrimonial que el art. 149.1.8.ª CE atribuye al Estado «en todo caso».
Por otra parte, un gran número de las normas que sobre la «propiedad temporal» incorpora el art. 1 de la Ley 19/2015 al libro quinto del Código civil de Cataluña no son legislación supletoria sino derecho necesario.
Lo anterior no prejuzgan si la autonomía de la voluntad habilita a los particulares para constituir supuestos de «propiedad temporal» y disciplinarlos en virtud de sus acuerdos. Esta es una cuestión de estricto Derecho civil, ajena por completo a la controversia sobre el reparto constitucional de competencias que pende ante este Tribunal, que se ciñe a determinar cuál es la instancia legislativa competente para establecer normas supletorias o de derecho necesario que rijan esta figura.

El tercer motivo de conexión que destacan los Letrados autonómicos es que el Derecho civil especial de Cataluña conoce varias figuras jurídicas que, aun no perteneciendo al derecho de cosas, dan lugar en su desenvolvimiento a situaciones temporales del derecho de propiedad, como es el caso de la sustitución fideicomisaria sometida a plazo o condición (art. 426 del Código civil de Cataluña), de los legados hechos bajo condición o término resolutorios (art. 427-13 del Código civil de Cataluña), de las donaciones sujetas a condición o a plazo (art. 531-16 del Código civil de Cataluña) o a reversión (art. 531-19 del Código civil de Cataluña) y, en fin, de la cláusula típica de recuperación de la propiedad en la compraventa a carta de gracia, que supone la creación del derecho a redimir (arts. 326 a 328 del Código civil de Cataluña).
En todos los supuestos reseñados, a reserva de las especialidades en relación a la sustitución fideicomisaria, la situación temporal de la propiedad aparece como uno de los posibles efectos del funcionamiento de cada una de esas instituciones del Derecho civil especial de Cataluña. Por ello el legislador catalán podría, con ocasión de desarrollar su Derecho civil propio amparado por el art. 149.1.8.ª CE y el art. 129 EAC, disciplinar esas situaciones temporales de la propiedad que aparecen en el curso del desenvolvimiento de sus instituciones civiles propias, incluso innovando la regulación preexistente a la Constitución de 1978. Ello abre la vía, en lo que aquí interesa, a que el legislador catalán sea competente para normar ciertas manifestaciones de «propiedad temporal», concretamente aquellas que se correspondan con situaciones que puedan surgir en la evolución propia de figuras de la tradición jurídica catalana como los legados bajo condición o término, las donaciones a condición o plazo o sujetas a reversión y, en fin, la compraventa a carta de gracia.
A la luz de este criterio jurisprudencial adquiere importancia decisiva que el art. 1 de la Ley catalana 19/2015 no se ciñe a establecer una regulación actualizada o innovadora de los efectos de las situaciones temporales de propiedad que puedan nacer como consecuencia del funcionamiento de las instituciones del Derecho civil especial de Cataluña, sino que, desligándose absolutamente de ese criterio de conexión con tales instituciones, incorpora al Código civil de Cataluña reglas sobre la constitución abstracta –no en el contexto del funcionamiento de otra institución– de la «propiedad temporal» y un régimen jurídico completo aplicable a los supuestos de propiedad temporal así constituidos, en parte como derecho necesario y en parte en defecto de lo que los intervinientes puedan pactar. En otras palabras, la Generalitat de Cataluña resulta competente, según el art. 129 EAC, para regular, incluso de un modo innovador, cada una de las situaciones temporales de propiedad que, como hemos visto con detalle, pueden surgir del desenvolvimiento de algunas modalidades de legados, de donaciones y de ventas a carta de gracia.

Los Letrados autonómicos invocan en cuarto y último lugar la relación que media, a su juicio, entre la regulación de la «propiedad temporal» impugnada en este proceso y determinadas instituciones jurídico reales propias del Derecho civil especial de Cataluña, como son el derecho de propiedad, la enfiteusis y el derecho de superficie.
De acuerdo con la doctrina constitucional, el Derecho civil especial de Cataluña podría, en virtud de la noción constitucional de desarrollo, experimentar un cierto crecimiento orgánico mediante la regulación por el legislador autonómico de una institución antes no contemplada en él. No obstante, es requisito para ello que esa operación de desarrollo tenga como punto de partida una institución conexa preexistente en el Derecho civil especial de Cataluña. Habrá que examinar, por tanto, si alguna de las tres figuras jurídico reales citadas (a) preexistían en dicho derecho especial al tiempo de promulgarse la Constitución y, en caso afirmativo, (b) si puede apreciarse una relación de conexión entre ellas y la novedosa «propiedad temporal».
El TC constata, respecto de la cuestión inicial, que no había régimen jurídico del derecho de propiedad en el Derecho civil catalán vigente al promulgarse la Constitución Española de 1978. Salvo una regulación completa de la enfiteusis y algunas especialidades puntuales relativas a la posesión (que desaparecieron en la Ley 40/1960), a la tradición (novedad introducida a partir del proyecto de 1955), a la accesión, al usufructo y a las servidumbres (art. 137), los derechos reales no están entre las instituciones que integraban el Derecho civil especial de Cataluña vigente al tiempo de promulgarse la Constitución española, pues ni aparecían contemplados en la Ley 40/1960 ni tampoco estaban presentes en los previos intentos de codificación de dicho Derecho civil especial. En conclusión, de este análisis inicial se constata que, de las tres relaciones jurídico-reales mencionadas por los Letrados autonómicos, solo la enfiteusis preexistía en el Derecho civil especial de Cataluña al tiempo de promulgarse la Constitución Española de 1978.
Procede, en consecuencia, examinar la naturaleza y regulación de la enfiteusis en el Derecho civil especial de Cataluña. De este modo se podrá apreciar (a) cuáles son los principios generales a que responde el derecho de bienes especial de Cataluña vigente al promulgarse la Constitución y (b) si tales principios subyacen e informan la disciplina de la «propiedad temporal» que aquí se impugna. Solo en caso de resolverse esta última cuestión en sentido afirmativo podrá concluirse que esta nueva institución se perfila como una actualización de aquellos principios y representa por ello un crecimiento orgánico de ese ordenamiento jurídico autonómico amparado por la atribución constitucional y estatutaria a la Generalitat de Cataluña del desarrollo de su Derecho civil propio.
Un análisis de los antecedentes jurídicos acredita que ha estado constantemente presente en la tradición jurídica catalana, manteniéndose hasta el tiempo en que se promulgó la Constitución de 1978, la previsión de la enfiteusis como una fórmula de dominio dividido y que se ha adoptado esta configuración en atención a la consecución de objetivos de carácter socioeconómico entre los que ha destacado facilitar el acceso a la propiedad inmobiliaria de todos los sectores de la sociedad.
Por otro lado, cabe afirmar que la regulación de la propiedad temporal en la Ley 19/2015 es una fórmula jurídica de propiedad dividida, como lo es también, según se ha expuesto, la enfiteusis catalana. Mientras en esta última la propiedad aparece desagregada en dominio directo y dominio útil, en la propiedad temporal son dueños a un mismo tiempo el titular actual y el titular sucesivo.
En conclusión, la propiedad temporal que regula la Ley 19/2015 no supone la conservación o modificación de una institución existente en el Derecho civil especial de Cataluña, pues ha quedado claro que es una figura jurídico real que no estaba regulada en él al promulgarse la Constitución. Constituye, sin embargo, una actualización a las necesidades presentes de acceso a la vivienda de un principio preexistente en dicho ordenamiento, cual es la utilización de fórmulas de dominio dividido para facilitar el acceso a la propiedad. Por esta razón la regulación recurrida debe calificarse, conforme a nuestra doctrina, como un supuesto de crecimiento orgánico del Derecho civil especial de Cataluña que resulta amparado por la competencia atribuida al legislador autonómico para el «desarrollo» de su Derecho civil especial. Procede, en consecuencia, que afirmemos la constitucionalidad de la norma impugnada y desestimemos íntegramente la demanda.
Aunque la conexión con el Derecho civil especial de Cataluña preexistente a la Constitución de 1978 que se acaba de reconocer justifica suficientemente la competencia autonómica para dictar la norma impugnada, el TC señala que otra institución civil de la tradición jurídica catalana como es la sustitución fideicomisaria también presenta como ya hemos indicado en su configuración conceptual y normativa ciertos principios que informan igualmente la disciplina de la «propiedad temporal» impugnada. Por tanto, también en atención a la conexión que guarda con la sustitución fideicomisaria propia del Derecho civil especial catalán, cabe afirmar que la regulación recurrida debe calificarse como un supuesto de crecimiento orgánico del Derecho civil especial de Cataluña que resulta amparado por la competencia atribuida al legislador autonómico para el «desarrollo» de su Derecho civil especial.

Por todo lo anterior, el TC acuerda desestimar el recurso de inconstitucionalidad 2465-2016.

-Pleno. Sentencia 102/2017, de 20 de julio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 857-2016. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte. Competencias sobre deportes y relaciones internacionales: nulidad del precepto legal que atribuye a un órgano autonómico la potestad de establecer convenios y acuerdos con Estados miembros de la Unión Europea sobre equiparación de profesiones deportivas (STC 228/2016).

ECLI:ES:TC:2017:102

Nota: En el recurso, el Presidente del Gobierno impugnó el art. 4, los apartados primero, segundo y tercero (en su inciso final), cuarto y quinto (salvo el primer inciso) del art. 6 y los arts. 8 a 11 de la Ley de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.
De todos los preceptos impugnados me centraré solamente en el art. 4, por el que añadía el apartado 6 al art. 8 de la Ley de Cataluña 3/2008, con el siguiente texto:
«6. La Secretaría General del Deporte debe establecer los convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de otros Estados miembros de la Unión Europea, para realizar su reconocimiento en los distintos sectores del deporte, y para permitir a los profesionales inscritos en el Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña el acceso a los registros europeos de profesionales del deporte, así como para permitir a cualquier profesional inscrito en un registro europeo, previa solicitud, acceder al Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña.»
Concretamente, a través de él se analiza si el art. 4 de la Ley catalana 7/2015 vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE. Para ello cabe determinar si el nuevo apartado sexto que el art. 4 de la Ley 7/2015 añade al art. 8 de la Ley 3/2008 conlleva que la Generalitat de Cataluña pueda suscribir acuerdos o convenios internacionales con sujetos de Derecho internacional, que supongan la asunción por su parte de obligaciones jurídicas internacionales de las que puedan derivar para el Estado español responsabilidad en la esfera internacional. En caso afirmativo se estaría efectivamente produciendo la vulneración competencial alegada, al implicar un ejercicio del ius contrahendi reservado en exclusiva al Estado.

Como se ha visto, el apartado sexto del art. 8 de la Ley catalana 3/2008 faculta a la Secretaría General del Deporte de la Generalitat para establecer «convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de otros Estados miembros de la Unión Europea». Ello con el fin de «realizar su reconocimiento en los distintos sectores del deporte» y «permitir a los profesionales inscritos en el registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña el acceso a los registros europeos de profesionales del deporte», así como el acceso a ese registro oficial de los profesionales inscritos en un registro europeo. En definitiva, el legislador autonómico habilita al departamento competente de la Generalitat en materia de deporte para establecer convenios y acuerdos con Estados miembros de la Unión Europea, cuyo objeto sea la equiparación de profesiones y competencias mínimas en el ámbito de las profesiones del deporte, a fin de que, las partes que firmen dicho convenio o acuerdo, reconozcan recíprocamente esas profesiones e inscriban a los profesionales en los registros respectivos.
Los acuerdos y convenios del art. 4 de la Ley catalana 7/2015 no tienen cabida en ninguna de las dos categorías de acuerdos internacionales que, según la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, pueden suscribir las Comunidades Autónomas en su ámbito competencial. No se trata, en efecto, de «acuerdos internacionales administrativos», puesto que su suscripción no se vincula, en modo alguno, a un previo tratado internacional que los contemple expresamente y que se trate de ejecutar. Nada en el tenor del precepto impugnado permite interpretarlo en el sentido de entender subordinada la celebración de los convenios que contempla a un futuro tratado internacional. Esa facultad de suscribir tales convenios y acuerdos se atribuye por el precepto impugnado a un órgano de la Generalitat de manera unilateral, esto es, prescindiendo de la función de coordinación estatal, que se concreta, como recuerda la STC 228/2016, FJ 5, en la obligación de la Comunidad Autónoma de remitir los proyectos de acuerdos internacionales «administrativos» (así como los «no normativos») al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma, para que sean informados por la asesoría jurídica internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho internacional. Así lo establecen los artos. 52.3 y 53.3 de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, a fin de que la celebración de tales acuerdos y convenios no provoque distorsiones en la política exterior diseñada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE.
Los acuerdos y convenios previstos en el precepto recurrido tampoco encajan en la categoría de «acuerdos internacionales no normativos» de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales. Si se conviene permitir a los profesionales inscritos en registros europeos el acceso al registro oficial de profesionales del deporte de Cataluña –que es el objeto de esos convenios según el precepto impugnado– se está asumiendo una obligación al respecto, jurídicamente exigible por el Estado miembro de la Unión Europea que suscriba dicho acuerdo; con la consiguiente vulneración de la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).
El art. 15 de la Ley 3/2008 no permite tampoco deducir una interpretación del art. 4 de la Ley 7/2015, que resulte conforme con la Constitución. Aquel precepto se limita a referirse a las normas reguladoras aplicables al reconocimiento para el ejercicio profesional de titulaciones obtenidas en Estados de la Unión Europea o en Estados en que sea aplicable la libre circulación de trabajadores y las libertades de establecimiento y prestación de servicios. No hace mención alguna a los convenios y acuerdos que ahora nos ocupan que permita matizar su eficacia o contenido de manera que sea compatible su celebración con la reserva del art. 149.1.3 CE, que erige al Estado como el único sujeto dotado de ius contrahendi en la esfera de las relaciones internacionales (SSTC 137/1989, FJ 5; 198/2013, FJ 4, y 228/2016, FJ 5, por todas).
En consecuencia, la facultad que el art. 4 de la Ley 7/2015 otorga al Gobierno de la Generalitat de Cataluña (Secretaría General del Deporte) de suscribir convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de Estados miembros de la Unión Europea, con efectos jurídicos inequívocos, es susceptible de reconocer derechos y de originar obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, de incidir en la política exterior del Estado español y, en fin, de generar responsabilidad de este frente a esos Estados. Esa facultad excede, por tanto, de la competencia autonómica para celebrar «acuerdos de colaboración» con proyección exterior, en los términos que este Tribunal ha precisado en la STC 228/2016, FJ 5, y supone un ejercicio del ius contrahendi reservado al Estado por el artículo 149.1.3 CE.

Por todo lo anterior, el TC decide declarar inconstitucional y nulo el art. 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2015, de 14 de mayo, de modificación de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte.

[BOE n. 191, de 11.8.2017]