¡La segunda, también en la frente! - El TC declara inconstitucional una parte importante de la Ley valenciana de uniones de hecho

¡La segunda pedrada también ha sido en la frente! El pasado 6 de junio, el Tribunal Constitucional dictó una sentencia declarando inconstitucionales diversos preceptos de la Ley 5/2012 de la Comunitat Valenciana, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunitat Valenciana. Los motivos coinciden con los esgrimidos en la sentencia del TC de 28 de abril de 2016, en la que declaró inconstitucional la Ley de la Comunidad Valenciana 10/2007, de 20 de marzo, de régimen económico matrimonial valenciano (véase la entrada de este blog del día 17.5.2016); a saber, la invasión de competencias del Estado. Veamos a continuación el núcleo de la argumentación del TC.

El tema se inicia con el encuadramiento de la materia entre los títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas según el reparto efectuado en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad. Delimitación preliminar que se hace necesaria porque el preámbulo y la disposición final primera de la Ley recurrida invocan dos títulos competenciales de la Comunidad Autónoma: el del art. 49.1.2ª EACV/2006 (“La Generalitat tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:… conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”) y el del apartado 1 del mismo art. 49.1 (la competencia sobre “organización de sus instituciones de autogobierno, en el marco de este Estatuto”).
Es evidente que la regulación de las propias “instituciones de autogobierno” no guarda relación con el principal objeto de la Ley impugnada que es según su art. 1.1, establecer “los derechos y deberes de quienes son miembros de las uniones de hecho formalizadas, entendiendo por tales las formadas por dos personas que, con independencia de su sexo, convivan en una relación de afectividad análoga a la conyugal”. El TC ha tenido ya ocasión de señalar que la regulación de los efectos jurídicos que se atribuyen a la situación fáctica de convivencia en pareja, que es lo que hace la Ley 5/2012 “se inserta de lleno en el ámbito de las relaciones personales y patrimoniales de los integrantes de la unión de hecho, teniendo, por tanto, una naturaleza propia de la materia regulada por el Derecho civil” (STC 81/2013, de 11 de abril, FJ 4). Según dicha Sentencia, los efectos personales y patrimoniales que se atribuyen a esa situación de convivencia por razón de afectividad son simple trasunto de las establecidas en el Código civil -y, en su caso, en los Derechos civiles forales o especiales- para el matrimonio (v. gr. pactos entre los miembros de esa unión, régimen económico -derechos, obligaciones, cargas y responsabilidades- de la misma, pensión compensatoria en caso de separación, derechos sucesorios del supérstite, etc…) y ello supone, por tanto, la regulación de una relación interprivatos y, en consecuencia, de una institución civil (STC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 5). Este encuadramiento competencial de la Ley hace que los preceptos de referencia para la resolución de este conflicto hayan de ser los que regulan la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en materia de Derecho civil, que son los arts. 149.1.8ª CE y 49.1.2ª EACV/2006.

Sobre la interpretación de estos preceptos y la consiguiente delimitación de las competencias entre el Estado y la Comunidad Valenciana en materia de Derecho civil se ha pronunciado la reciente STC 82/2016, de 28 de 28 de Abril, sobre la Ley de régimen económico matrimonial valenciano. La identidad de la materia y de las alegaciones de las partes obligan, en consecuencia, a seguir los criterios de ese precedente mencionado con las matizaciones oportunas por razón del específico objeto de la Ley ahora impugnada.

La referencia a los arts. 149.1.8 CE y 49.1.2 EACV no basta, sin embargo, para resolver la controversia que se nos plantea. Junto a ellos, los órganos ejecutivo y legislativo de la Comunidad Valenciana citan también otros que según afirman deben orientar o presidir la interpretación de aquellos dándoles un determinado sentido: la disposición adicional 1ª de la Constitución, el art. 7.1 y la disposición transitoria tercera EACV y la Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal (LOTRAVA).

Como avanzó la STC 82/2016, FJ 3, “el calificativo ‘foral’ incluido en la reforma estatutaria referido al derecho civil foral valenciano … no puede alterar el techo competencial del art. 149.1.8 CE”. En la STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1 b), y precisamente a propósito de una Ley de contenido civil promulgada por la Comunidad Autónoma de Aragón ya descartamos que pudiera invocarse aquella disposición adicional con el fin de asentar o ampliar las competencias autonómicas en esta materia. En el mismo sentido, la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 10, analizando la referencia a los “derechos históricos” que hace el art. 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, según la reforma de 2006, vinculándolos también de algún modo con el Derecho civil propio de aquella Comunidad, excluyó que esa referencia, ligada a la disposición adicional primera de la Constitución, pudiera proyectarse sobre el Derecho privado. En definitiva, ni la disposición adicional primera de la Constitución es aplicable a este recurso, ni puede orientar o condicionar la interpretación de los títulos competenciales aquí concernidos sobre legislación civil (arts. 149.1.8ª CE y 49.1.2ª EACV/2006), pues se refiere a una materia distinta.

La incidencia de los otros dos apoyos, ya de rango inferior a la Constitución, que son la LOTRAVA y el art. 7.1 y disposición transitoria tercera EACV/2006, han sido ya examinados en la mencionada STC 82/2016 de 28 de abril. En ella se rechazó que la LOTRAVA hubiese podido modificar el alcance de las competencias estatales y autonómicas que resulta del art. 149.1.8 CE.

Igualmente, la misma TC 82/2016 ha analizado la incidencia del art. 7.1 y de la disposición transitoria tercera del EACV. El análisis de la cuestión relativa a la eficacia de tales normas debe partir de la “subordinación de los Estatutos a la CE”. Desde esa premisa, se puede constatar igualmente que los preceptos estatutarios antes transcritos “no contienen norma alguna atributiva de competencias”; al contrario, “presuponen esa atribución al tomar como premisa de su mandato ‘las competencias de la Generalitat’ (art. 7.1) y la ‘competencia exclusiva sobre el Derecho civil foral valenciano’ (disposición transitoria tercera)”, remitiéndose así al art. 49.1.2ª EACV/2006, ubicado en el Título IV rubricado “Las competencias”. De modo que la llamada a recuperar y actualizar los antiguos fueros “no autoriza al legislador autonómico a exceder la competencia en materia de legislación civil que el art. 149.1.18 CE permite a las Comunidades Autónomas con derecho civil propio, más allá del cual se encuentra la competencia indisponible del Estado”.

De conformidad con lo expuesto, la resolución del conflicto competencial que se nos plantea queda ceñido entonces a la interpretación del art. 149.1.8 CE, que regula dos cuestiones. En primer lugar, el presupuesto necesario para que las Comunidades Autónomas puedan asumir la competencia allí regulada, pues solamente se permite asumir esa competencia a las Comunidades Autónomas “allí donde existan” esos Derechos civiles forales o especiales; no, por tanto, a las demás. En segundo lugar, el art. 149.1.8ª CE regula también la medida o alcance de esa competencia, que se define siempre por relación a ese Derecho civil foral o especial (“conservación, modificación y desarrollo” del mismo). A las dos cuestiones ha dado ya respuesta la doctrina de este Tribunal, recogida y reiterada en la STC 82/2016, de 28 de abril.

Sobre el aludido presupuesto para asumir la competencia, hemos declarado que con la expresión “allí donde existan” la Constitución alude a la “previa existencia” en el territorio de que se trate “de un Derecho civil propio (SSTC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 3, y 81/2013, de 11 de abril, FJ 4). Una preexistencia que no debe valorarse además con referencia a cualquier coordenada temporal, como se pretende desde la Comunidad Autónoma, sino muy precisamente ‘al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución’ (STC 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 1) o ‘a la entrada en vigor de la Constitución’ (SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 76), sin que sea lícito remontarse a cualquier otro momento anterior” [STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 a)].

Ahora bien, “como también tuvimos ocasión de señalar precisamente en relación con la Comunidad Valenciana, ‘[el]l amplio enunciado de esta última salvedad (derechos civiles forales o especiales) permite entender que su remisión alcanza no sólo a aquellos derechos civiles especiales que habían sido objeto de compilación al tiempo de la entrada en vigor de la Constitución, sino también a normas civiles de ámbito regional o local y de formación consuetudinaria preexistentes a la Constitución” y que “tras la abolición de los Fueros y hasta nuestros días, subsistiera en el territorio de la Comunidad Autónoma, siendo notoria la inexistencia de toda regla escrita que, antes de la Ley hoy impugnada, ordenara en dicho ámbito cualquier instituto civil de modo especial respecto al Derecho común’ (STC 121/1992, FJ 1). Y en el mismo sentido se ha pronunciado la STC 182/1992, FJ 3, aunque ésta en relación con la Comunidad Autónoma de Galicia” [STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 a)].

A su vez, el art. 149.1.8ª CE también define el contenido de esa competencia vinculado siempre a la “conservación, modificación y desarrollo” de ese Derecho civil foral o especial previamente existente. Sobre ello hemos razonado en la STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 b), con cita de la STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1, que “los concretos términos empleados por la Constitución (‘conservación, modificación y desarrollo’) son los que ‘dan positivamente la medida y el límite primero de las competencias así atribuibles y ejercitables y con arreglo a los que habrá que apreciar -como después haremos- la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas en tal ámbito dictadas por el Legislador autonómico’. Y esta doctrina se ha reiterado igualmente en la SSTC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 1 a), y 31/2010, de 28 de junio, FJ 76, y 4/2014, de 16 de enero, FJ 4 e)”.

Aunando ambas perspectivas, y por lo que importa a la Comunidad Valenciana, la existencia de un régimen consuetudinario previo de una determinada institución se erige a la vez en presupuesto y límite para el ejercicio de la competencia en materia de Derecho civil, lo que nos llevó a reiterar en la STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 c), lo dicho en la STC 121/1992, FJ 2, acerca de los arrendamientos rústicos históricos y generalizarlo para toda institución: “la existencia de un especial régimen consuetudinario para determinados arrendamientos rústicos en el actual territorio de la Comunidad Autónoma valenciana se constituye en auténtico presupuesto ex art. 149.1.8 para el válido ejercicio de la competencia conferida por el art. 31.2 del Estatuto de Autonomía y que dicha competencia solo podrá ejercerse en la medida en que tal régimen consuetudinario sea efectivamente reconocible sobre el objeto ordenado, hasta la adopción de la Ley hoy impugnada, por la costumbre”. La reforma del Estatuto de 2006, por las razones antes apuntadas, no permite modificar esta interpretación que impone la letra de la norma constitucional.

Finalmente, por lo que respecta a los conocidos hechos históricos que proporcionan el sustrato de legitimidad de la reivindicación y a los que continuamente apelan los escritos de los representantes de las Cortes y de la Generalitat valencianas, ya hemos dicho que tampoco permiten alterar la anterior conclusión puesto que si esas otras comunidades autónomas “han podido asumir esas competencias más amplias [en materia de derecho civil] es precisamente por cumplir las condiciones establecidas en el art. 149.1.8 CE” [STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 d)]. Por otra parte, y como ya ha declarado este Tribunal, la igualdad de trato se garantiza solamente a “los españoles” en los arts. 14 y 139.1 CE, y ni ese derecho es predicable de las Comunidades Autónomas ni puede permitir alterar el régimen de distribución de competencias resultante de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad [STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 d), con cita de la STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 10].

De ahí que una interpretación razonada y no arbitraria del art. 149.1.8ª CE “solamente permita reiterar y no rectificar la doctrina de la STC 121/1992” [STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 4 d)].

Aplicando en consecuencia al presente caso la doctrina sentada en la ya citada STC 82/2016, resulta que la validez de la Ley objeto de ese recurso depende entonces de que la Comunidad Autónoma pueda identificar una costumbre asentada en su Derecho civil efectivamente existente en su territorio (ya en 1978) y subsistente en el momento de la aprobación de la Ley, como sucedió en el caso de la citada STC 121/1992 (arrendamientos históricos), o bien otra institución consuetudinaria diferente a la regulada pero “conexa” con ella de manera que pueda servir de base para apreciar un “desarrollo” de su Derecho civil foral o especial. De no poder hacerlo, la norma civil valenciana debe reputarse inconstitucional y nula por falta de competencia, como sucedió en la STC 82/2016, de 28 de abril.

La primera de esas dos posibilidades puede claramente descartarse en este caso. En cuanto a la mención que se hace ese mismo preámbulo a la Ley 1/2001, de 6 de abril, de la Generalitat, por la que se regulan las uniones de hecho, como antecedente de la Ley 5/2012, esa Ley previa tampoco puede servir de cobertura a la nueva, pues también la “modificación” del Derecho civil foral o especial está sujeta al presupuesto y límite general de la preexistencia de un régimen consuetudinario sobre la institución impuesto con carácter general por la Constitución.

Aunque las partes apuntan en sus escritos procesales alguna posible conexión con el Derecho civil foral o especial preexistente, por un lado, las referidas a las antiguas -y derogadas- normas escritas del desaparecido Reino de Valencia (Furs) que cita el letrado de la Generalitat deben descartarse, por las razones antes apuntadas. Y por otro, las que aluden a la pervivencia de alguna norma consuetudinaria que se pretende “conexa”, como la “costumbre testamentaria de l’une per l’altre” o el “fideicomiso foral”, citadas por el letrado de las Cortes, también.

En cuanto al alcance de esta declaración, la estimación del motivo no permite declarar la nulidad de toda la Ley. Este Tribunal ha admitido que las Comunidades Autónomas sin competencia en materia civil puedan regular sin embargo las uniones de hecho a los efectos que consideren oportunos para el ejercicio de sus competencias (SSTC 81/2013, de 11 de abril, FFJJ 5 y 6; y 40/2014, de 11 de marzo, FJ 5). En la legislación del Estado, el art. 221.2 del vigente texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social alude igualmente a los “registros específicos existentes en las comunidades autónomas” para acreditar la condición de pareja de hecho. Y el EACV/2006 también reconoce la competencia de la Generalitat Valenciana para la defensa y promoción de “los derechos sociales de los valencianos” (art. 10.1) mencionando específicamente entre ellos “los derechos de las situaciones de unión legalizadas” (art. 10.3). En consecuencia, el carácter indisponible e irrenunciable de las competencias tanto estatales como autonómicas obliga a comprobar uno a uno el contenido de los preceptos de la Ley para restringir la declaración de nulidad, por este motivo, solamente de los que tengan carácter civil.

Tienen esta naturaleza, por regular derechos y obligaciones de los miembros de la unión de hecho formalizada según lo expuesto más arriba en el fundamento jurídico tercero, los siguientes artículos de la Ley: el art. 6, que bajo la rúbrica “Efectos de la extinción de la unión de hecho formalizada” dispone en tal caso la “revocación automática de los poderes que cualquiera de sus miembros hubiera otorgado a favor del otro”; el art. 7, que establece la “Libertad de regulación” de las “relaciones personales y patrimoniales derivadas de la convivencia”; el art. 8 (“Gastos comunes de la unión de hecho formalizada”); el art. 9, que regula el “Derecho de alimentos” entre los convivientes; el art. 10 (“Disposición de la vivienda habitual de la unión de hecho”); el art. 11 (“Responsabilidad patrimonial”); el art. 12, que regula el destino del “Ajuar doméstico y uso de la vivienda” tras el fallecimiento de uno de los convivientes; el art. 13 (“Representación legal de la persona conviviente”); y el art. 14 (“Derechos de la persona conviviente supérstite en la sucesión de la persona premuerta”). Todos estos preceptos, al contener normas para las que la Comunidad Valenciana no ostenta competencia, son inconstitucionales y deben ser declarados nulos.

El art. 2, que regula el “Ámbito de aplicación” de la Ley haciéndolo depender de la “vecindad civil” de “las partes”, debe ser igualmente anulado, pues una vez desprovista la Ley de su contenido civil, su ámbito de aplicación debe atenerse al “principio de territorialidad de las competencias” que este Tribunal ha declarado “implícito al propio sistema de autonomías territoriales” [por todas, STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7 b)] y que recoge expresamente el art. 7.2 EACV/2006. Conforme a este principio, la aplicación de las normas de la Generalitat debe limitarse a su propio ámbito territorial [art. 7.2 EACV/2006 ya citado y STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9 a)], de suerte que “si la actuación de órganos de la Comunidad Autónoma implica ejercicio del poder político sobre situaciones o sujetos situados fuera de su ámbito territorial de competencias, ciertamente ello representará una actuación ultra vires” (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 10). De este principio general de territorialidad se exceptúan las normas civiles, como expresamente dispone el art. 7.2 EACV/2006 antes citado, pues esta clase de normas se aplican según la vecindad civil, que se ostenta “con independencia de donde se resida”, en expresión del art. 3.4 EACV/2006, al que remite el citado art. 2 de la Ley 5/2012, y de conformidad con lo preceptuado al efecto por el Código civil (arts. 14 y ss.). Pero como ya se ha dicho, una vez anuladas las normas civiles de la Ley 5/2012, el resto de normas de distinta naturaleza de esta Ley que puedan pervivir deben regirse por el mencionado principio de territorialidad (art. 7.2 EACV/2006). En consecuencia, debe anularse también el art. 2 por este motivo.

En cuanto a los demás preceptos de la Ley, el art. 1 solamente resulta inconstitucional en el inciso que da soporte a la normativa civil comentada, pero no en su integridad; el resto del precepto puede seguir dando soporte a las normas válidas de la Ley. Y los artículos 3, 4 y 5 no regulan las relaciones de la pareja, simplemente definen lo que la Comunidad Autónoma entiende por unión de hecho en legítimo ejercicio de sus competencias y establecen un registro para su publicidad y constancia, lo cual tampoco infringe el art. 149.1.8 CE.

Hasta aquí los preceptos que tienen carácter neutro, esto es, los que simplemente definen lo que la Comunidad Valenciana considera una “unión de hecho formalizada” a los efectos de su propia administración y competencias, y los que sirven a esa definición sin más (el establecimiento de un registro a los efectos de su publicidad). Toca ahora analizar los que toman en consideración esa definición positivamente para equiparar esas uniones de hecho a los matrimonios a determinados efectos. Están agrupadas esas normas en el artículo 15, rubricado precisamente “Otros efectos [no civiles, por tanto] de la unión de hecho formalizada”.

El Abogado del Estado considera que la equiparación del apartado 1 vulnera las competencias estatales sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18ª CE), pero esa impugnación ya ha sido rechazada con ocasión de las normas análogas de las leyes madrileña y navarra (SSTC 81/2013, de 11 de abril, FJ 6, y 93/2013, de 23 de abril, FJ 13, respectivamente).

El apartado 2 tampoco vulnera la Constitución. Respecto a la equiparación de las uniones de hecho con los matrimonios en materia de “tributos autonómicos”, en el ámbito de la Ley valenciana de uniones de hecho formalizadas, para que se produzca la mencionada equiparación con el régimen de los matrimonios las parejas han tenido que expresar su previa voluntad de constituirse como tal unión de hecho formalizada e inscribirse como tal en el Registro administrativo previsto en el art. 3 de la Ley 5/2012, ya declarado conforme con la Constitución en el precedente fundamento jurídico 7 b), apartado (iii), precisamente para posibilitar la aplicación del régimen jurídico que dentro de sus competencias pueda establecer las comunidad autónoma.

Por lo que respecta al resto de incisos de este apartado 2, al necesitar siempre una previa solicitud voluntaria del particular no pueden ser considerados contrarios al principio de libre desarrollo de la personalidad, en línea con lo razonado en la STC 93/2013.

Por último, la equiparación a efectos del derecho a percibir pensiones e indemnizaciones de la Seguridad Social del apartado 3 es una simple norma de remisión “a lo dispuesto por la legislación aplicable en cada caso”, por lo que no se aprecia extralimitación competencial en relación con el art. 149.1.17 CE.

Finalmente, la disposición adicional única, que regula la posibilidad de que las uniones de hecho inscritas conforme a la legislación anterior pasen a regularse por la nueva Ley no es inconstitucional una vez limitados los efectos de ésta y anuladas sus normas civiles. Lo mismo ocurre con las habilitaciones reglamentarias de la disposición final segunda, que no son inconstitucionales una vez limitada la materia a la que pueden referirse esos reglamentos, sobre todo el general previsto en el apartado 1. Por último, la disposición transitoria única se limita a establecer que hasta la aprobación del nuevo reglamento del registro de uniones de hecho formalizadas las inscripciones se practicarán en el registro existente constituido al amparo de la Ley anterior derogada. Siendo constitucional el registro, no hay razón tampoco paras declarar la inconstitucionalidad de la disposición.

Resta por determinar el alcance temporal de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad. Teniendo en cuenta la existencia de un régimen legal anterior al ahora anulado (el de la Ley 1/2001, de 6 de abril, por la que se regulan las uniones de hecho) y los efectos que haya podido producir la aplicación de la Ley impugnada entre los miembros de las uniones de hecho formalizadas acogidas a la misma, y en sus relaciones con terceros, el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE aconseja limitar los efectos de esta Sentencia, que tendrá solo efectos “pro futuro”, sin afectar a las “situaciones jurídicas consolidadas” (en el mismo sentido, STC 93/2013, FJ 14, sobre la Ley Foral de Navarra 6/2000, de 3 de julio, para la igualdad jurídica de las parejas estables). Esta limitación temporal de los efectos de la declaración de nulidad no se producirá en relación con el art. 14, sobre “derechos sucesorios”, cuya aplicación se encuentra suspendida desde la fecha de interposición del recurso por el Presidente del Gobierno como consecuencia de la invocación por el mismo de los arts. 161.2 CE y 30 LOTC, habiéndose acordado posteriormente mantener esta medida cautelar en el ATC 280/2013, de 3 de diciembre, FJ 6 y fallo.

Por todo lo anterior, el TC estima en parte el recurso de inconstitucionalidad y declarar la inconstitucionalidad y nulidad, con los efectos señalados, de los siguientes artículos de la Ley 5/2012, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunitat Valenciana: el art. 1.1, en el inciso “los derechos y deberes de quienes son miembros”, así como los arts. 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14.

La sentencia cuenta con un voto particular que se muestra favorable a declarar la constitucionalidad de toda la Ley impugnada.

Aquellos polvos nos trajeron estos lodos. Con una inconsciencia digna de mejor causa, la Comunidad Autónoma Valenciana se dedicó durante unos años a legislar en materias para las que no tenía ninguna competencia. Todo ello constituía la crónica de una inconstitucionalidad anunciada, menos, por lo visto, para el poder legislativo de esa Comunidad. Con la sentencia de finales de abril sobre el régimen económico valenciano, la primera pedrada fue en la frente. Acabamos de ver que la segunda pedrada, con las uniones de hecho, también ha sido en la frente. Pero es que esto no acaba aquí, pues el Tribunal Constitucional tiene pendiente el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 5/2011 de la Comunitat Valenciana, de 1 de abril, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven (véanse las entradas de este blog del día 25.4.2011 y del día 26.7.2011). ¿A que la tercera también es en la frente? Se admiten apuestas.