BOE de 20.11.2024

- Real Decreto 1154/2024, de 19 de noviembre, por el que se regula la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto.

Nota: Para regular este pasaporte provisional y el salvoconducto, se aprobó el Real Decreto 116/2013 (véase la entrada de este blog del día 23.2.2013) . Sin embargo, la aprobación de la Directiva (UE) 2019/997 del Consejo, por la que se establece un documento provisional de viaje de la UE, y de la Directiva Delegada (UE) 2024/1986 de la Comisión, que modifica la anterior en lo que respecta a la zona de lectura mecánica del documento provisional de viaje de la UE, que deben ser transpuestas al ordenamiento jurídico español, y la conveniencia de introducir cambios en la libreta del pasaporte provisional y en el modelo ordinario de salvoconducto hacen necesaria la aprobación de un nuevo real decreto y la derogación del anterior.
Por un lado, la Directiva (UE) 2019/997 y la Directiva Delegada (UE) 2024/1986 establecen un nuevo formato de documento provisional de viaje que incorpora medidas de seguridad adicionales y permite ampliar los supuestos de expedición del documento a los propios nacionales. Mediante la adopción de la presente norma se cumple la obligación de transposición de estas directivas, al tiempo que este documento provisional de viaje de la UE, que cumple normas técnicas muy desarrolladas para evitar imitaciones y falsificaciones y posee elementos de seguridad reconocibles universalmente, se convierte en el modelo ordinario de salvoconducto para personas con nacionalidad española o de otros Estados miembros de la Unión Europea, así como para sus familiares. Para otros supuestos en que la citada directiva no permite emplear el documento provisional de viaje de la UE, el salvoconducto tomará la forma del modelo contenido en el anexo de este real decreto. Por otro lado, con esta norma se actualiza el formato del pasaporte provisional, mediante la incorporación de una referencia a la «Unión Europea» en la cubierta y en la primera página del documento.

De acuerdo con el artículo 1 de este Real Decreto, el pasaporte provisional es una modalidad de pasaporte ordinario que se puede expedir a los nacionales españoles en las Oficinas Consulares de carrera españolas, cuando no sea posible expedir el modelo que incorpora el soporte de almacenamiento de los identificadores biométricos. El pasaporte provisional acredita fuera de España la identidad y la nacionalidad de sus titulares salvo prueba en contrario y, dentro del territorio nacional, las mismas circunstancias de aquellas personas de nacionalidad española no residentes.
Según el artículo 2, tienen derecho a obtener el pasaporte provisional los nacionales españoles que lo soliciten ante las Oficinas Consulares de carrera españolas y acrediten la necesidad urgente de su obtención, por no tener previsto regresar a España y no poder esperar a que les sea expedido un pasaporte ordinario. En circunstancias excepcionales, se expedirá a los nacionales españoles que no puedan comparecer personalmente ante la Oficina Consular de carrera por razones justificadas de enfermedad, discapacidad, riesgo, lejanía u otras análogas y debidamente acreditadas que impidan o dificulten gravemente la comparecencia. En estos casos excepcionales, la solicitud y entrega del pasaporte provisional se realizará a través de la Oficina Consular honoraria más cercana o, en su defecto, de otra autoridad española, que verificará la identidad de la persona solicitante.
El pasaporte provisional tiene como máximo una validez improrrogable de doce meses (art. 5).

Por su parte, el salvoconducto es un documento público, personal, individual e intransferible, expedido por las Oficinas Consulares de carrera españolas en los supuestos recogidos en los artículos 10 y siguientes del Real Decreto, con el único fin de permitir a su beneficiario desplazarse desde el lugar de expedición a España, a otro Estado miembro de la Unión Europea, o, excepcionalmente, a un tercer país. Se expedirá el salvoconducto cuando el pasaporte o documento de viaje del solicitante hayan sido extraviados, sustraídos o destruidos o no puedan obtenerse en un plazo razonable (art. 9).
Todos los nacionales españoles tienen derecho a que se les expida un salvoconducto si precisan desplazarse a España y carecen de pasaporte ordinario o provisional (art. 10.1).
Las Oficinas Consulares de carrera españolas también expedirán salvoconducto a las siguientes personas (art. 11.1):
- Ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea que no estén representados en el país de solicitud del salvoconducto, para un único viaje al Estado miembro de nacionalidad o residencia de dichos ciudadanos, según lo solicitado por el mismo, o, excepcionalmente, a otro destino.
- Ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea que estén representados en el país en el que dichos ciudadanos deseen obtener el salvoconducto y en el que existan acuerdos entre España y el país de origen a tal efecto.
- Familiares, que no sean ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea, que acompañen a nacionales españoles, o a ciudadanos de Estados miembros de la Unión Europea mencionados en los dos apartados anteriores, cuando dichos familiares sean residentes legales en un Estado miembro, sin perjuicio de los requisitos aplicables que existan en materia de visados.
De acuerdo con el artículo 12, las Oficinas Consulares de carrera españolas, previa autorización expresa de la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores, podrán expedir salvoconductos a extranjeros, sean o no residentes en España, en aplicación de la legislación en materia de protección internacional, y con el único objetivo de desplazarse a España. Asimismo, para atender circunstancias excepcionales y previa autorización expresa de la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores, las Oficinas Consulares de carrera podrán expedir salvoconducto a extranjeros en supuestos diferentes, siempre que tengan vínculos familiares con personas de nacionalidad española y con el único objetivo de desplazarse a España.
El salvoconducto tendrá una vigencia limitada al tiempo estrictamente necesario para efectuar el viaje para el que se expida, incluyendo el tiempo suficiente para las paradas nocturnas necesarias y las conexiones de transporte que pudieran ser necesarias. Salvo circunstancias excepcionales, no podrá tener una validez superior a quince días naturales, con un periodo de gracia adicional de dos días naturales (art. 13).

Se deroga el Real Decreto 116/2013, de 15 de febrero (DD única).

Este Real Decreto entrará en vigor el 9 de diciembre de 2025 (DF 4ª).

- Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Nota: Esta norma se estructura en un artículo único que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y cuatro disposiciones finales. Sus disposiciones transitorias son las siguientes:
- DT primera: Validez de las autorizaciones o tarjetas en vigor.
- DT segunda: Solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor del reglamento.
- DT tercera: Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo familiar o tarjetas de residencia de familiar de ciudadanos de la Unión.
- DT cuarta: Familiares de personas con nacionalidad española de las letras d) y e) del artículo 94.1.
- DT quinta: Autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales por razón de arraigo.
En la disposición final tercera se otorga un mandato al Gobierno para adoptar las reformas normativas que sean necesarias para dar protección aquellos colectivos que presenten un riesgo tangible de desprotección debido a conflictos o disturbios graves de naturaleza política, étnica o religiosa.

Por su parte, el reglamento se compone de doscientos sesenta y cinco artículos, divididos en quince títulos, diecinueve disposiciones adicionales, y una disposición transitoria única.

En el título I, relativo al régimen de entrada y salida de territorio español, los principales cambios se introducen con el fin de ajustar la normativa española a las disposiciones de la UE y especialmente al Código de Fronteras Schengen. Así, se sustituye el concepto de puesto fronterizo por paso fronterizo y se aumentan las referencias al mencionado texto de la Unión.

El título II, que anteriormente únicamente regulaba el tránsito aeroportuario, pasa a disponer todo lo relativo a visados, contemplando así su definición, las clases de visado que existen (de tránsito aeroportuario, de estancia de corta duración, y de larga duración), así como el procedimiento y los requisitos en cada caso. De esta manera, se regula de una manera más clara y ordenada cada tipo de visado, contribuyendo así al mejor entendimiento de los procedimientos.
Teniendo en cuenta el importante número de visados que se expiden en las oficinas consulares, resultaba necesario contar con un título propio que regulase esta figura y profundizara en el procedimiento a seguir. De esta manera, se establecen requisitos generales para la expedición del visado, cuya valoración corresponderá a la oficina consular, y requisitos específicos para cada tipo de autorización, cuya valoración corresponderá a la oficina de extranjería competente.

El título III, relativo a la estancia, sufre cambios tanto en las estancias de corta duración como en las de larga duración. En el ámbito de las estancias de corta duración, se hace una remisión más directa al derecho de la Unión, de aplicación para este supuesto, y se especifican los requisitos para las prórrogas de estancia sin visado, ya en el ámbito del derecho nacional.
Respecto a las estancias de larga duración, se introducen una serie de modificaciones en la estancia por estudios, cuya denominación pasa a ser estancia por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas. El objetivo de la reforma en este ámbito es regular mecanismos que permitan formar talentos, fomentar su empleabilidad y con la nueva regulación de la modificación de estatus, retenerlos. Asimismo, se aclara cada tipología de estudios o actividades formativas incluidas en la autorización con el fin de aportar seguridad jurídica y mejorar la transposición de la Directiva 2016/801/UE, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair. Además, se aporta seguridad jurídica respecto al tipo de instituciones y centros en los que se pueden cursar los estudios y las actividades normativas, algo no regulado reglamentariamente hasta ahora. Para ello, y como novedad, se prevé la creación del Registro de Instituciones y Centros de Enseñanza Superior.
Por otra parte, se suprimen de este título las figuras de prácticas no laborales y de actividades de investigación, ya que se encuentran ambas reguladas en la Ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.

El título IV, dedicado a la residencia temporal, recoge grandes cambios respecto a este tipo de autorizaciones. Así, se ordenan los requisitos aplicables, estableciendo unos generales aplicables a todas las autorizaciones de residencia, y requisitos específicos para cada tipo de autorización. Asimismo, se eliminan las figuras de investigación, Tarjeta azul-UE y prestaciones transnacionales de servicios, que se encuentran reguladas en la Ley 14/2013; y se introduce la autorización de residencia temporal de familiares de personas con nacionalidad española.
Por otro lado, se regula la autorización de trabajo de duración determinada como una especialidad dentro de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena inicial en línea con la normativa laboral; y, con el fin de flexibilizar el ejercicio de la actividad laboral, se autoriza el trabajo por cuenta propia en paralelo con el trabajo principal por cuenta ajena.
Respecto a la reagrupación familiar, se establece una edad mínima de dieciocho años para la reagrupación de cónyuges; se introduce la definición de vivienda de acuerdo con Ley 12/2023 por el derecho a la vivienda. También, se clarifican los miembros de la familia que pueden reagruparse; se modifica el periodo de convivencia requerido para el permiso independiente para el/la cónyuge en línea con la reagrupación de familiares de ciudadanos comunitarios que ejercen la libre circulación; y se transpone al ordenamiento jurídico español parte de la Directiva (UE) 2021/1883, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, regulando la expedición de permisos autónomos a los familiares de las personas titulares de una Tarjeta azul-UE por acumulación de periodos en otros Estados Miembros.
Se crea un nuevo capítulo para regular la autorización de residencia temporal de familiares de personas con nacionalidad española. El Real Decreto 629/2022, por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, modificó el artículo 124.3 del reglamento de la ley orgánica ampliando la figura del arraigo familiar a aquellas personas que, estando en España, tienen un vínculo con un ciudadano español en la forma de cónyuge, pareja de hecho acreditada, ascendientes o descendientes. Sin embargo, esta figura se ha encontrado con importantes limitaciones. Su carácter excepcional y su propia configuración como arraigo hacen que no sea posible hablar propiamente de un estatuto de familiar de ciudadano español completo. A modo de ejemplo, no se contemplaba la reagrupación con fines de residencia cuando el familiar se encontraba en su país de origen o de procedencia, no se regulaba qué ocurría si se rompía el vínculo familiar o la posibilidad de que el familiar pudiera reagrupar. Por tanto, se ha considerado la necesidad de regular el estatuto de familiar de personas con nacionalidad española de forma específica en este nuevo Reglamento fuera de la figura de arraigo familiar, dejando la figura de arraigo familiar para regular los supuestos de progenitores de ciudadanos comunitarios.

El título V, de nueva creación, está dedicado a las autorizaciones de residencia y trabajo para actividades de temporada. De esta manera, se introduce la autorización de residencia y trabajo para actividades de temporada también a nivel individual. Asimismo, se introducen en el reglamento los contenidos relativos a derechos y garantías de las personas trabajadoras que se preveían anualmente en la Orden Ministerial sobre gestión colectiva de contrataciones en origen, aumentando así la seguridad jurídica y mejorando la correcta trasposición de la Directiva 2014/36/UE, sobre las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros.

El título VI, relativo a la gestión colectiva de contrataciones en origen regula la contratación de trabajadores de forma colectiva, mientras que los dos títulos anteriores lo permiten de forma individual. Este nuevo modelo de gestión colectiva de contrataciones en origen permite tramitar conjuntamente varias autorizaciones (al menos 10), siempre y cuando las personas extranjeras no se encuentren en España. La Ley Orgánica 4/2000 prevé la posibilidad de conceder una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales en determinadas situaciones, tales como por razón de arraigo, razones humanitarias, de colaboración con la justicia u otras circunstancias excepcionales que se determinen reglamentariamente.

El nuevo título VII regula los requisitos y el procedimiento para obtener una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales en determinadas situaciones.
En relación con el arraigo, se ha definido el concepto y los tipos de arraigo que existen: arraigo de segunda oportunidad, sociolaboral, social, socioformativo y familiar. Asimismo, se han modificado los requisitos que se deben cumplir y las características de estas autorizaciones, favoreciendo así el acceso a las situaciones documentadas regulares e impulsando la integración de las personas extranjeras en el mercado de trabajo. Por eso, se ha reducido el periodo de permanencia en España a dos años, excepto para arraigo familiar, y se habilita a trabajar a todas las personas extranjeras que sean titulares de una autorización de residencia temporal por arraigo. Se ha creado un nuevo arraigo de segunda oportunidad para aquellas personas que hubieran sido titulares de una autorización de residencia, y que por distintas razones no han podido renovar su autorización de residencia. Por otro, el arraigo sociolaboral, exige que el solicitante tenga un contrato de trabajo en las mismas condiciones que las autorizaciones de residencia inicial y trabajo por cuenta ajena. Respecto del arraigo social, podrán acceder a él aquellas personas extranjeras que tengan vínculos familiares en España o que puedan justificar que están integradas en la sociedad española a través de un informe de la Comunidad autónoma correspondiente. A su vez, se mantiene el arraigo por formación, que pasa a denominarse arraigo socioformativo. Se permite acceder a este arraigo a aquellas personas que ya están cursando o que están matriculadas en algunas formaciones en aras de fomentar su integración. En cuanto al arraigo familiar, se limita únicamente a los progenitores de ciudadanos de otro Estado miembro de la Unión Europea y Espacio Económico Europeo y Suiza, la autorización de residencia para progenitores de menores de edad de nacionalidad española queda regulada en el capítulo VI del título IV.
Junto a las autorizaciones de residencia por arraigo, se prevén las autorizaciones por circunstancias excepcionales por razones humanitarias, colaboración con autoridades, seguridad nacional o interés público. Estas autorizaciones mantienen sustancialmente la misma regulación que la que tenían anteriormente, pero con algunos pequeños cambios. Entre las novedades, se ha introducido entre los delitos de los que puede ser víctima un extranjero, los de odio del 510 del Código Penal, así como los artículos del 316 a 318 bis del Código. Se ha previsto también, que el trabajo por seis meses en situación irregular en el plazo de los dos años anteriores a la denuncia da derecho a una autorización, si se prueba adecuadamente ante la autoridad laboral competente o judicial.
Se ha regulado una sección común relativa al procedimiento de solicitud, la prórroga y, en qué circunstancias la autorización de residencia habilita a trabajar, así como la posibilidad de modificar a otra autorización de residencia en los términos del título XI.
El artículo 31.bis de la Ley Orgánica 4/2000, relativo a la autorización de residencia temporal y trabajo de mujeres extranjeras víctimas de violencia de género ha sido modificado por Ley Orgánica 10/2022 para incluir una nueva autorización de residencia temporal y trabajo para las víctimas de violencia sexual, así como para los hijos e hijas menores de ambas figuras, menores tutelados y mayores de edad que no puedan proveer a sus propias necesidades. En este sentido, en los capítulos siguientes de este título VII se ha recogido el desarrollo de las autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales para las víctimas de violencia sexual. Se mantiene sustancialmente la regulación que había respecto de las víctimas de violencia de género y sexual; los casos de colaboración contra redes organizadas; y las víctimas de trata de seres humanos.

El título VIII, que se refiere a las personas trabajadoras transfronterizas, no ha sufrido modificaciones.

El título IX, sobre menores extranjeros, regula la residencia de hijos o tutelados, el desplazamiento temporal de menores y los menores extranjeros no acompañados. Los principales cambios incorporados en la reforma tienen por objetivo mejorar el procedimiento y vigencia de la autorización concedida a los hijos o tutelados de personas extranjeras con residencia legal en España. También se mejora y se clarifica los procedimientos para permitir el desplazamiento de menores en el marco de un programa humanitario. En cuanto al capítulo referente a menores no acompañados no ha habido cambios.

El título X, relativo a la residencia de larga duración introduce ligeros cambios procedimentales para estar en consonancia con la Directiva 2003/109/CE, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países de larga duración, y transpone parte de la Directiva (UE) 2021/1883 en lo relativo al cómputo del periodo de residencia legal de las personas titulares de la Tarjeta azul-UE.

El título XI se refiere a la modificación de las situaciones de las personas extranjeras en España y recoge grandes cambios frente a la regulación anterior con el objetivo principal de trasponer parcialmente al ordenamiento jurídico español parte de la Directiva (UE) 2024/1233, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para las personas trabajadoras de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro. La Directiva obliga a los estados Miembros a examinar toda solicitud de una autorización de residencia y trabajo (permiso único) realizada por un titular de una autorización de residencia.

El título XII regula las disposiciones comunes, clarificando así los procedimientos y aumentando la seguridad jurídica. Se contemplan disposiciones acerca del régimen competencial, el procedimiento de tramitación de las autorizaciones en el caso de traspaso de competencias ejecutivas en materia de autorización inicial de trabajo a Comunidades Autónomas, el concepto de familiar a cargo, los lugares de presentación de solicitudes y el acceso a la información. En su capítulo II se regula los supuestos o circunstancias que dan lugar a la extinción de una autorización. De esta forma, se proporciona seguridad jurídica tanto a la persona extranjera solicitante de una autorización o titular de ésta, como a los distintos operadores jurídicos, públicos y privados, que confluyen en el área de la extranjería.

En cuanto a la documentación de las personas extranjeras, regulada en el título XIII, en consonancia con la inclusión del retorno voluntario, se prevé la forma de entrega de la tarjeta de identidad de extranjero.

El título XIV se destina a las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador, derivadas de la reforma legal, y no ha sufrido apenas modificaciones.

El título XV contempla las Oficinas de Extranjería y los Centros de Migraciones, reiterando la dependencia orgánica y funcional que aquéllas poseen.

Finalmente, el reglamento contiene diecinueve disposiciones adicionales, y una disposición transitoria única relativa a los centros e instituciones de educación superior reconocidos. Las disposiciones adicionales son:
- DA primera: Desarrollo normativo.
- DA segunda: Atribución de competencias únicas.
- DA tercera: Normativa aplicable a los procedimientos.
- DA cuarta: Sistema de información migratoria.
- DA quinta: Gestión informática en los procedimientos con intervención de las Comunidades Autónomas.
- DA sexta: Exigencia, normativa y convenios en materia sanitaria.
- DA séptima: Plazos de resolución de los procedimientos.
- DA octava: Silencio administrativo.
- DA novena: Recursos.
- DA décima: Cotización por la contingencia de desempleo.
- DA undécima: Informes policiales.
- DA duodécima: Tasas por tramitación de procedimientos.
- DA decimotercera: Desconcentración de la competencia de cierre de pasos fronterizos.
- DA decimocuarta: Autorización de trabajo de las personas extranjeras solicitantes de protección internacional.
- DA decimoquinta: Representantes de las organizaciones empresariales en el extranjero.
- DA decimosexta: Legislación en materia de protección internacional.
- DA decimoséptima: Personas extranjeras no comunitarias empleadas por las Fuerzas Armadas.
- DA decimoctava: Identificación y protección de la víctima de trata de seres humanos.
- DA decimonovena: Personas extranjeras beneficiarias de protección temporal.

La disposición derogatoria única del Real Decreto deroga el actual Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por el Real Decreto 557/2011.

Este Real Decreto y el Reglamento entrarán en vigor a los 6 meses de su publicación en el BOE (disposición final cuarta del Real Decreto). 

Sobre el nuevo Reglamento véanse las siguientes referencias:

- Jaime Martin Martin, "Las principales DIECISÉIS NOVEDADES de la redacción reglamentaria de Extranjeria, RD 1155/2024 de 19 de noviembre", Diario LA LEY, Nº 10613, Sección Actualidad Legislativa Comentada, 21 de Noviembre de 2024 [texto del trabajo]

- "Aprobación del reglamento regulador de los derechos y libertades de los extranjeros en España", Diario LA LEY, Nº 10613, Sección Actualidad Legislativa Comentada, 21 de Noviembre de 2024 [texto]

- "Aspectos laborales y de Seguridad Social del Reglamento de Extranjería (RD 1155/2024, 19 nov.)", Diario LA LEY, Nº 10613, Sección Actualidad Legislativa Comentada, 21 de Noviembre de 2024 [texto]

- Jose M.ª Pey González, "Nuevas perspectivas del reglamento de extranjería: el impacto de los arraigos", Diario LA LEY, Nº 10614, Sección Tribuna, 22 de Noviembre de 2024 [texto del trabajo]

[BOE n. 280, de 20.11.2024]