Jurisprudencia constitucional - Declaradas insconstitucionales las normas del RD-ley 8/2014 relativas a la llevanza del RC por los registradores de la propiedad y mercantiles

Sentencia del Tribunal Constitucional, Pleno, de 24 de septiembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5099-2014, promovido por más de cincuenta Diputados de los Grupo Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia, contra el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Nota: Como ya indiqué en su día (véase la entrada de este blog del día 5.7.2014), el meollo del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, en relación con el DIPr. estaba en sus disposiciones adicionales decimonovena a vigésimocuarta: prórroga de la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (DA 19ª); atribución de la llevanza del Registro Civil a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles (DA 20ª); gratuidad del servicio público del RC (DA 21ª); disposiciones sobre la llevanza del RC (DDAA 22ª, 23ª y 24ª). Pues bien, en el recurso de inconstitucionalidad se había planteado, entre otras cuestiones, la constitucionalidad de la utilización de la figura del Real Decreto-ley para aprobar las cuestiones reglamentadas en las mencionadas disposiciones adicionales.

La cuestión es abordada y resuelta en el FJ 10º de la sentencia, en la que se afirma, por un lado, que tanto la exposición de motivos del RD-ley como la memoria de análisis de impacto normativo contienen una justificación expresa las razones que abogan por diferir en un año, adicional a los tres previamente previstos, la entrada en vigor de la Ley 20/2011, del Registro Civil. El argumento es claro: la vacatio legis prevista en su día ha resultado insuficiente, y la inminente entrada en vigor de la norma exige la prórroga de aquella. Por tanto justificación y conexión de sentido concurren en relación con lo contenido en la DA 19ª del Decreto-ley 8/2014.

Sin embargo, la conclusión es distinta respecto de las DA 20ª a 24ª. Si bien se justifica la urgencia vinculada a la prórroga de la vacatio legis de la Ley 20/2011, ni la exposición de motivos del Real Decreto-ley impugnado, ni la memoria, ni la intervención del Gobierno en sede parlamentaria en el debate de convalidación ofrecen justificación alguna respecto de la urgencia y necesidad de modificar parcialmente el contenido de la norma cuya entrada en vigor pospone la DA 19ª. Es decir no se exponen las razones que llevan al Ejecutivo a introducir la regulación mínima de la llevanza del Registro por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles en las DA 20ª a 24ª del Decreto-ley.

Para valorar si la justificación vinculada con la perentoria necesidad de prorrogar la entrada en vigor de la Ley 20/2011 en un año más, alcanza a justificar también el contenido normativo de las DA 20ª a 24ª, es preciso comprobar la existencia del segundo elemento a analizar por este Tribunal, según nuestro canon clásico en relación con el control de los decretos-leyes, esto es, la necesaria conexión de sentido entre la medida concretamente impugnada y la situación de urgencia explicitada por el Gobierno a la que se pretendía responder con su aprobación. Desde este punto de vista, no es posible apreciar fundamento para la regulación del cambio en el régimen de llevanza del Registro Civil que prevén las DA 20ª a 24ª del Real Decreto-ley. El final de la vacatio legis para la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil sin haber podido hacer frente a los ajustes que exige esa entrada en vigor justifica que esta última se demore, como efectivamente sucede, pero no justifica que se modifique simultáneamente parte de la regulación allí contenida. Más bien al contrario. Ya que la entrada en vigor de las medidas de delegación de la llevanza del Registro Civil a los Registradores Mercantiles y de la Propiedad queda diferida al menos un año, como corresponde a la prórroga de la vacatio legis a que venimos haciendo referencia, esto sería suficiente para suponer una contradicción con el uso del Decreto-ley (en el mismo sentido STC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 5). Téngase en cuenta, además, que la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la administración de Justicia y del Registro Civil, modifica de nuevo, la disposición final décima de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, para ampliar la vacatio legis, salvo en las modificaciones introducidas por la propia Ley 19/2015 y que no afectan a la cuestión aquí planteada, al 30 de junio de 2017. A mayor abundamiento si se tiene en cuenta que posteriormente se tramitó como Proyecto de Ley la disposición objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, resultando la aprobación de la Ley 18/2014, de 15 de octubre de 2014 (en vigor desde el 17 de octubre de 2014), conteniendo, en los términos exactos en que lo hace el Decreto-ley, el cambio de régimen en la llevanza del Registro Civil, e insistiendo en la entrada en vigor de dicha modificación el 15 de julio de 2015 (DA 20ª de la Ley 18/2014). Lo anterior parece mostrar que había tiempo para tramitar como ley, lo que se aprueba por Decreto-ley, sin que mediara, además, justificación del presupuesto habilitante.

Pero es que, además, el contenido y aplicación concreta del nuevo sistema de llevanza del Registro Civil quedan condicionados a un futuro desarrollo normativo del Decreto-ley, tal y como se establece en la DA 22ª, que insta al Gobierno a que promueva, “en el plazo más breve posible, las modificaciones de la Ley 20/2011, de 21 de julio, necesarias para su adecuación a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que en cada momento tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil, incluyendo las reglas de competencia para la inscripción de los hechos y actos que deban acceder al Registro Civil y el régimen del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado actualmente en el Registro Civil”. Este desarrollo, intentado en el “Proyecto de Ley de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil”, que se presentó el 12 de junio de 2014, no se ha concretado hasta la fecha. Ello supone que no sería posible justificar la urgencia o la necesidad de la regulación impugnada ni siquiera en la necesidad inminente de poner en marcha el procedimiento destinado a transferir la gestión del Registro Civil de la sede jurisdiccional en que ahora se ubica, a la que configuren los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, puesto que un tal procedimiento requiere, para su puesta en marcha, del desarrollo legislativo que prevé la disposición adicional 22ª, un desarrollo que, insistimos, aún no ha sido concretado, como tampoco han tenido reflejo reglamentario las previsiones del Decreto-ley en este ámbito. Por tanto, ni se da en este caso justificación alguna de la urgencia y necesidad de regular por Decreto-ley la llevanza del Registro Civil por los Registradores Mercantiles y de la Propiedad, contenida en las DA 20ª a 24ª del Real Decreto-ley 8/2014, ni se justifica el recurso a este tipo normativo cuando de forma simultánea se prevé diferir la entrada en vigor de la norma en más de un año, y se condiciona la efectividad del cambio de régimen de llevanza a la aprobación de las pertinentes modificaciones de la Ley 20/2011.

Por tanto, en lo que se refiere a las Disposiciones adicionales 20ª, 21ª, 22ª, 23ª y 24ª del Real Decreto-ley 8/2014, no concurre el presupuesto habilitante que exige el art. 86.1 CE, siento estos preceptos, por esa razón, contrarios a dicho precepto constitucional, y por tanto nulos. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones referidas hace innecesario entrar a valorar su corrección en términos de adecuación a los límites materiales impuestos por el propio art. 86 CE, por lo que no entraremos, en este momento, a realizar análisis alguno sobre esta cuestión.

En consecuencia, el TC declara que son inconstitucionales y nulas las disposiciones adicionales 20ª a 24ª del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Véase el texto de la sentencia [aquí], del voto particular formulado por los Magistrados Adela Asua Batarrita, Fernando Valdés Dal-Ré y Juan Antonio Xiol Ríos [aquí], así como la nota de prensa del TC [aquí].

Sobre las DDAA 21ª a 25ª de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en las que se reproducían miméticamente las DDAA 20ª a 24ª del Real Decreto-ley 8/2014, véase la entrada de este blog del día 17.10.2014.