Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Sala Segunda. Sentencia 187/2025, de 15 de diciembre de 2025. Recurso de amparo 285-2023. Promovido por don Nikita Bakutin en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y un juzgado de lo contencioso-administrativo de Barcelona, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que decretó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
ECLI:ES:TC:2025:187

Nota: El recurrente en amparo, de nacionalidad extranjera extracomunitaria, impugna la resolución de 21 de noviembre de 2018 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona, por la que se le impuso la sanción de expulsión del territorio nacional con prohibición de entrada durante cinco años como consecuencia de la comisión de la infracción grave prevista en el art. 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000, consistente en «encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente». Impugna asimismo las resoluciones judiciales posteriores que confirmaron la resolución sancionadora con una motivación parcialmente distinta a la contenida en ella. Finalmente, se recurre también la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por la que se inadmitió a trámite el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de apelación.
Con carácter principal, denuncia la lesión de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una resolución fundada en derecho (art. 24.1 CE), por no haberse motivado la decisión de imponer la sanción de expulsión (con prohibición de entrada, además, por cinco años) en lugar de la sanción de multa, y por haberse adoptado y confirmado dicha decisión sin ponderar debidamente sus circunstancias personales y familiares, que hubieran debido ser tenidas en cuenta para graduar la proporcionalidad de la sanción. Adicionalmente, la demanda reprocha a las resoluciones judiciales impugnadas la vulneración del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) por haber hecho referencia, para fundamentar la sanción impuesta, a las detenciones policiales que le constaban al recurrente, sin más datos sobre el curso de estas o sobre su archivo.

"5. Enjuiciamiento.
La proyección al presente caso de la doctrina que acaba de reseñarse conduce a la estimación de la demanda de amparo, tal y como se razona a continuación.
a) Nuestro enjuiciamiento debe partir de la circunstancia, no controvertida, de que don Nikita Bakutin se encontraba al momento de imponérsele la sanción de expulsión en situación de estancia irregular en nuestro país, tipificada como infracción administrativa grave en el art. 53.1 a) LOEx.
Según los antecedentes de hecho de la resolución sancionadora, el señor Bakutin carecía tanto de cualquier tipo de documento que amparase su estancia como de documentación que acreditase su filiación e identidad; no contaba tampoco con domicilio conocido en España; le constaban cinco detenciones, siendo la última en Mataró el día 18 de julio de 2018 por un delito de abuso sexual a menor; y no había intentado regularizar de forma válida su situación con anterioridad a la incoación del procedimiento sancionador.
La fundamentación jurídica de la resolución de 21 de noviembre de 2018 de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona –que «en virtud de su naturaleza de acto sancionador era la única que podía esgrimir los motivos para castigar» (STC 87/2023, FJ 3 b)]– no aludió, sin embargo, a ninguna circunstancia agravante o negativa que pudiera concurrir en el recurrente, sino que motivó la imposición de la sanción de expulsión única y exclusivamente en la aplicación directa de lo dispuesto en el art. 6.1 de la Directiva de retorno, con invocación de la STJUE de 23 de abril de 2015, Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa-Extranjería c. Samir Zaizoune, asunto C-38/14.
Con tal argumentación, la administración sancionadora dejó de aplicar la consecuencia prevista en la normativa española –esto es, la sanción de multa: arts. 55.1 b) y 57.1 LOEx– para las situaciones de estancia irregular en las que no se aprecie ninguna circunstancia agravante o negativa, otorgando un efecto directo inverso a la Directiva de retorno que, como ya hemos señalado, es errónea y contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la eficacia de esta clase de normas en los ordenamientos internos [STC 47/2023, FJ 4 c)]. De modo que, de manera similar a lo acontecido en el expediente sancionador que dio lugar al recurso de amparo estimado por STC 49/2024, de 8 de abril, la administración impuso la sanción de expulsión del art. 57.1 LOEx fundándose en una interpretación errónea sobre la eficacia de la Directiva de retorno, sin entrar a ponderar la existencia de circunstancias agravantes o elementos negativos que acaso hubiesen podido justificar, en atención al principio de proporcionalidad, la imposición de dicha sanción.
Resulta de ello que, al imponer la sanción de expulsión, la administración incurrió en una aplicación irrazonable de la norma sancionadora –por dotar al art. 6.1 de la Directiva de efecto directo inverso y por no ponderar las circunstancias del caso–, incurriendo en falta de motivación y de proporcionalidad y vulnerando, en consecuencia, los derechos del recurrente de amparo a la tutela judicial efectiva (art.24.1 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
b) La sentencia 167/2019, de 13 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Barcelona, confirmatoria de la legalidad del decreto de expulsión, no reparó tales lesiones en la medida en que se fundó asimismo en la aplicación directa, en perjuicio del ahora recurrente en amparo, del art. 6.1 de la Directiva de retorno, indicando expresamente que «no cabía», a la vista de la STJUE de 23 de abril de 2015, «dejar de decretar la expulsión» ni «discutir, en consecuencia, la proporcionalidad de esta medida». Pero la sentencia de instancia incurrió, además, en una lesión adicional y autónoma de los ya referidos derechos fundamentales de los arts. 24.1 y 25.1 CE al añadir que, en todo caso, resultaba procedente la expulsión porque «puede considerarse al actor un peligro para el orden público, pues no solo le constan al actor cinco detenciones (siendo la última el día 18 de julio de 2018 por un delito de abuso sexual a un menor), sino también un antecedente penal por delito de lesiones (del que fue condenado en el mes de mayo de 2017; folio 36 EA)». Suplantó así indebidamente a la administración sancionadora en la labor de fundamentar los motivos para la imposición de una u otra sanción, haciéndolo además con datos que o bien no tenían, en las circunstancias del caso, entidad suficiente para justificar la medida de expulsión –los antecedentes policiales, de los que solo constaba su existencia pero no su recorrido y consecuencias– o bien no fueron tenidas en cuenta por la administración para sancionar, al no estar incluidas en la fundamentación jurídica de la resolución administrativa –los antecedentes policiales– o, incluso, al no figurar siquiera en los antecedentes de hecho de la resolución sancionadora –la condena penal por delito de lesiones, que se extrae ex novo del expediente administrativo y acerca de cuyo contenido, firmeza y eventual cumplimiento nada argumenta el juzgador–.
c) Finalmente, la sentencia 998/2021, de 8 de marzo, dictada en apelación por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, haciéndose eco de la STJUE de 8 de octubre de 2020, MO c. Subdelegación del Gobierno en Toledo, asunto C-568/19, corrigió la interpretación mantenida por la administración y por el juzgado en la medida en que concluyó que la sanción de expulsión no podía basarse directamente en la Directiva, sino que debía fundamentarse en circunstancias agravantes de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Sin embargo, no llegó a reparar las lesiones infligidas al recurrente en amparo porque confirmó la legalidad del decreto de expulsión fundándola en las mismas circunstancias agravantes que habían sido aducidas en la sentencia de instancia y que, según se acaba de indicar, no podían sustentar tampoco la decisión de expulsión."

Por todo lo anterior, el TC estima el recurso de amparo y, en su virtud:
- Inadmite la queja de vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE).
- Estima la queja de falta de motivación y de proporcionalidad de la medida de expulsión, declarando que han sido vulnerados sus derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE).
- Restablece en sus derechos y, a tal fin, declara la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) la dictada por la Subdelegación del Gobierno en Barcelona el 21 de noviembre de 2018 en el expediente sancionador 080220180001710; (ii) la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Barcelona de 13 de junio (procedimiento abreviado núm. 18-2019); (iii) la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 998/2021, de 8 de marzo (recurso de apelación núm. 515-2019); y (iv) la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 4960-2021).

- Pleno. Declaración 1/2025, de 16 de diciembre de 2025. Requerimiento sobre tratados internacionales 1098-2025. Formulado por el Senado en relación con el artículo 2.4 del Tratado de amistad y cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023. Composición del Gobierno de la Nación: pérdida de objeto del requerimiento, que tenía por objeto un precepto que contemplaba la presencia en las reuniones del consejo de ministros de miembros del Gobierno francés.
ECLI:ES:TC:2025:1D

Nota: El Senado formula requerimiento, al amparo de lo previsto en el art. 95 CE y 78 LOTC, para que el TC se pronuncie mediante una declaración vinculante acerca de la existencia o inexistencia de contradicción entre los arts. 1.2, 11.2, 13.2, 23, 62 g), 94.1 e) y 98.1 CE y el referido art. 2.4 del Tratado. Las dudas del Senado se refieren a la participación de un ministro del Gobierno de la República Francesa en algunas de las reuniones del Consejo de Ministros, en los términos previstos en el cuestionado art. 2.4 del Tratado. En esencia, el requerimiento del Senado sostiene la imposibilidad, en términos jurídico-constitucionales, de que ciudadanos no españoles puedan asistir a las reuniones del Consejo de Ministros, en cuanto órgano colegiado del Gobierno al que el Senado atribuye la condición de órgano de representación política y expresión del Poder Ejecutivo.

"4. Pervivencia del objeto del proceso.
Antes de comenzar el enjuiciamiento de la controversia planteada ha de analizarse previamente si concurre un obstáculo procesal que impida entrar a examinar el fondo del asunto.
Ese óbice procesal se refiere a la posible pérdida sobrevenida de objeto del presente proceso derivada del hecho de que, una vez planteado por el Senado el requerimiento ex arts. 95.2 CE y 78.1 LOTC, el Congreso de los Diputados procedió a tramitar la autorización solicitada conforme a lo previsto en los arts. 154 a 160 de su Reglamento, que ha concluido con el acuerdo del Pleno del Congreso, adoptado en su sesión del día 14 de mayo de 2025, por el que se deniega la autorización solicitada por el Gobierno, prevista en el art. 94.1 CE, para que el Estado pueda prestar el consentimiento para obligarse por medio del tratado («Boletín Oficial de las Cortes Generales», Sección Congreso de los Diputados, XV Legislatura, Serie C, núm. 55-3, de 22 de mayo de 2025).
La eventual incidencia que ese acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados pudiera tener en este proceso constitucional se sometió por este tribunal, conforme a lo previsto en el art. 84 LOTC, a la consideración de las partes comparecidas.
En tal sentido, el abogado del Estado ha interesado que se declare la pérdida sobrevenida de objeto del proceso, por la imposibilidad de entrada en vigor del tratado en nuestro ordenamiento, dada la denegación de la autorización por el Congreso de los Diputados.
Por el contrario, el letrado del Senado ha mantenido que el proceso no ha perdido su objeto, por cuanto estima que el tratado, en cuanto norma que plantea dudas de constitucionalidad, no ha desaparecido, sino que sigue existiendo en tanto ha sido autenticado y firmado entre las partes, conforme a lo establecido en los arts. 13 y 14 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, siendo una norma, por tanto, susceptible del control previo de constitucionalidad previsto en el art. 95 CE. Según el letrado del Senado, el procedimiento parlamentario de autorización del tratado se encuentra en una situación de suspensión o paralización. Por ello, no puede llegarse a la conclusión de que el expediente haya concluido o se encuentre cerrado y no pueda volver a someterse el tratado a nueva autorización de las Cortes Generales, ya que la Constitución y las leyes no lo impiden y persiste la obligación internacional asumida por el Gobierno español de someterlo a autorización de las Cortes Generales. En conclusión, el Senado niega la pérdida de objeto y, por ello, la falta de incidencia sobre este procedimiento de la denegación de la autorización de la prestación del consentimiento del Reino de España para obligarse por el tratado, acordada por el Pleno del Congreso. La causa del litigio (o del requerimiento, en este caso) no ha dejado de existir. El control preventivo del tratado sigue teniendo sentido y sigue siendo necesario un pronunciamiento del Tribunal para lograr esta finalidad.
Para resolver esta cuestión previa hemos de partir de que nuestra doctrina en relación con la pérdida sobrevenida de objeto en los distintos procesos constitucionales ha resaltado siempre la idea de que no es posible tomar la decisión de modo apriorístico o en función de criterios genéricos o abstractos, sino que es preciso tener en cuenta la naturaleza del proceso constitucional de que se trate y la naturaleza del asunto traído a la consideración de este tribunal (al respecto, STC 67/2005, de 17 de marzo, FJ 3, en relación con las diferencias entre recurso y cuestión de inconstitucionalidad).
Para decidir si ese acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados determina la pérdida de objeto del presente proceso hay que tener presente que la doctrina constitucional (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9) ha resaltado que, en el diseño del control preventivo de constitucionalidad de los tratados establecido en el art. 95 CE, el art. 74.2 CE «establece un procedimiento parlamentario específico y diverso del legislativo ordinario o común, del que singularmente le distingue la circunstancia de que la posición del Senado se define en términos de mayor equilibrio frente a la que habitualmente es propia del Congreso de los Diputados». Con ello se pone de manifiesto que es a las Cortes Generales, integradas por las dos Cámaras, a las que corresponde acordar la mencionada autorización prevista en el art. 94 CE.
Así las cosas, tampoco puede obviarse que la denegación por el Pleno del Congreso de los Diputados de la autorización para que el Estado pueda prestar su consentimiento para obligarse internacionalmente por medio de este tratado hace imposible que tal consentimiento pueda ser prestado en este momento. Y eso, con independencia de cuál pudiera ser la, en este momento hipotética, decisión del Senado sobre esta cuestión. Es cierto que, como apunta el letrado del Senado, el tratado ha sido autenticado y firmado entre las partes, conforme a lo establecido en los arts. 13 y 14 de la ya citada Ley 25/2014, pero ha quedado pendiente de la autorización requerida por el art. 94.1 CE, en virtud del cual se puede instar el control previo de constitucionalidad previsto en el art. 95 CE. Mediante dicho precepto se articula un modelo de control preventivo, el cual presupone la existencia de un tratado internacional que vaya a ser autorizado por ambas Cámaras y respecto del que se dude que contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, siendo preciso que tal duda se resuelva con carácter previo a la ratificación del tratado, a través del procedimiento regulado en el art. 78 LOTC.
Procedimiento que, conforme a nuestra doctrina ya transcrita, cumple un doble cometido, pues al general o común, consistente en la defensa jurisdiccional de la Constitución, se suma el de garantizar la seguridad y estabilidad de los compromisos internacionales que España pueda contraer con carácter previo a que estos compromisos sean contraídos. Ninguna de estas dos finalidades, que constituyen el objetivo de este concreto proceso constitucional, puede ahora llevarse a la práctica en la medida en que, tras la denegación de la autorización por el Congreso, el tratado no puede ser ratificado válidamente por España. Consecuentemente, por cuanto no existe compromiso internacional que España pueda válidamente asumir e integrar como parte de su ordenamiento jurídico, la declaración solicitada por el Senado a través del requerimiento que ha formulado adquiriría un carácter abstracto y general, sin relevancia para el caso ni finalidad práctica alguna, lo que es incompatible con las finalidades perseguidas por un proceso constitucional como el presente.
De hecho, como señala el letrado de las Cortes Generales, nada obsta a que el tratado pueda volver a someterse a una nueva autorización conforme al art. 94.1 CE, ya que la Constitución y las leyes no lo impiden, y la obligación internacional asumida por el Gobierno de recabar la autorización de las Cortes Generales a fin de que el Estado español pueda prestar el consentimiento para obligarse por medio de este tratado no ha desaparecido tras el primer intento fallido de autorización, sino que persiste, al menos desde la perspectiva del Derecho de los tratados, a salvo lo previsto en el art. 15.3 de la Ley 25/2014 en caso de aplicación provisional de un tratado internacional. Eso es cierto, pero también lo es que, de darse esa circunstancia, se trataría de un nuevo proceso de autorización en el que nada impide al Senado, caso de darse esa circunstancia, plantear nuevamente a este tribunal las dudas de constitucionalidad que le han llevado a formular el requerimiento que ha dado lugar al presente proceso.
Sin embargo, como admite la representación procesal del Senado, no existe, en este momento, procedimiento de autorización en curso. Resulta así que la causa del requerimiento de la Cámara alta a este tribunal para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y la controvertida estipulación del art. 2.4 del Tratado ha dejado de concurrir. El Congreso ha denegado la autorización constitucionalmente necesaria, con lo que el consentimiento del Reino de España no puede prestarse y el tratado no puede incorporarse a nuestro Derecho interno en los términos del art. 96 CE. Y eso implica que el control, siempre preventivo, del tratado carezca ya de sentido, atendiendo a la finalidad perseguida por este proceso constitucional.
Por ello, no podemos sino concluir que el presente proceso ha perdido sobrevenidamente su objeto. No supone impedimento alguno para esta decisión el dato de que una de las partes comparecidas, habiendo sido expresamente requerida para ello, haya apreciado que tal desaparición del objeto no concurre, pues la valoración acerca de la concurrencia de tal circunstancia no depende del criterio manifestado por las partes, sino de la decisión que al respecto adopte este Tribunal Constitucional."

[BOE n. 22, de 24.1.2026]