Dictamen del Consejo de Estado sobre la Ley de Cataluña de consultas populares

Dictamen emitido por el Consejo de Estado en el expediente relativo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, de 29 de septiembre de 2014. Número de expediente: 964/2014 (Presidente del Gobierno).

El Consejo de Estado llega a las siguientes conclusiones:

"A la vista de las consideraciones realizadas en el cuerpo del presente dictamen, entiende el Consejo de Estado que la impugnación, por razones de orden constitucional, de la Ley de Cataluña 10/2014, debe circunscribirse a la regulación de las denominadas "consultas populares no referendarias" contenida en el título II, en cuanto que, bajo esta denominación, se articula un procedimiento de consulta que presenta los elementos configuradores típicos del referéndum, a saber, la convocatoria del pueblo de Cataluña para que, a través del sufragio, manifieste su voluntad general en los asuntos que le sean sometidos a su consideración. Por tal razón, el hecho de que tales consultas se disciplinen en dicho título II al margen de las previsiones contenidas en las previsiones del bloque de la constitucionalidad (Constitución, LOMR, LOREG y LBRL) aplicables al referéndum -en cuestiones tales como el objeto de la consulta, el cuerpo electoral, el censo electoral, la forma de convocatoria, los órganos de la Administración electoral y las garantías jurisdiccionales- no les priva de su carácter referendario y, en la práctica, viene a suponer que, al amparo de dicho título II, pueden convocarse y celebrarse consultas auténticamente referendarias desconociendo las particulares exigencias y cautelas, recordadas por la Sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, del Tribunal Constitucional, con que la institución del referéndum es contemplada en el ordenamiento constitucional, dada su naturaleza excepcional en un sistema de democracia representativa. El Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que el "principio de lealtad constitucional" es "especialmente aplicable -tal y como se dijo en la Sentencia 181/1988, de 13 de octubre (FJ 7º)- en todo lo que atañe a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas", pues "el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías depende en buena medida de la estricta sujeción de uno y otro a las fórmulas de consulta y participación previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía", lo que, en el presente caso, excluye la posibilidad de una regulación de las consultas populares que -como la contenida Ley de Cataluña 10/2014- se sitúe al margen del bloque de constitucionalidad. En efecto, las consultas contempladas en dicho título II comportan un ejercicio del derecho fundamental de participación política del artículo 23.1 de la Constitución y tienen una naturaleza materialmente referendaria, de ahí que estén sujetas a la doble reserva de Ley Orgánica establecida en los artículos 81.1 y 92.3 de la Norma Fundamental y a la autorización del Estado prevista en el artículo 149.1.32ª del texto constitucional, sin perjuicio de las consideraciones adicionales que en su momento se han realizado acerca de la disconformidad de determinados preceptos del titulo II de la Ley de Cataluña 10/2014 a otras disposiciones también integrantes del bloque de la constitucionalidad.
No existen, en cambio, motivos que puedan razonablemente sustentar el recurso de inconstitucionalidad contra los títulos I y III de la Ley de Cataluña 10/2014. El título I limita las consultas populares al "ámbito competencial de la Generalidad y las Entidades Locales" (artículo 1.1) y, en tal sentido, no cabe formular al mismo un reproche directo a través del eventual recurso de inconstitucionalidad al que se refiere el presente dictamen, sin perjuicio de otros procedimientos que pudieran promoverse si, en la aplicación de la Ley, las autoridades competentes convocasen una consulta que excediera de dicho ámbito competencial. El título III, por su parte, regula los denominados "procesos de participación ciudadana" atribuyéndoles las características propias de las consultas populares no referendarias, y, por tal razón, tales procesos están comprendidos dentro de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Cataluña por el artículo 122 de su Estatuto.
Por lo demás, tampoco parece justificada la impugnación en bloque de todas las disposiciones adicionales, transitorias y finales, que debe limitarse a aquellas que están directa y materialmente relacionadas con las consultas populares del título II, a saber, las disposiciones transitorias primera ("Comunicación previa en el Registro de participación en consultas populares no referendarias") y segunda ("Nombramiento de los miembros de la Comisión de Control y régimen transitorio aplicable hasta la constitución de la Comisión"), y la disposición final primera ("Desarrollo reglamentario") únicamente en lo que resulta de aplicación, en cada uno de sus dos apartados, a las consultas de dicho título II."

En atención lo anterior, el Consejo de Estado dictamina "que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra todos los artículos del título II, las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera de la Ley de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana."