Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

- Pleno. Sentencia 43/2025, de 12 de febrero de 2025. Impugnación de disposiciones autonómicas 7118-2024. Formulada por el Gobierno de la Nación en relación con diversos apartados del acuerdo del Gobierno de Canarias en relación con los menores extranjeros no acompañados, y la resolución de la Dirección General de Protección a la Infancia y las Familias por la que se establece el protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias. Competencias sobre inmigración, extranjería y asistencia social: resolución administrativa y acuerdo gubernamental que excluyen de la función protectora a los menores migrantes no acompañados rescatados en el mar o interceptados a su llegada a la costa.
ECLI:ES:TC:2025:43

Nota: El Gobierno de la Nación impugna, en primer lugar, los apartados segundo, tercero y sexto del acuerdo del Gobierno de Canarias, de 2 de septiembre de 2024, «en relación con los menores extranjeros no acompañados»; en él se acuerda la suspensión de la recepción de menores extranjeros no acompañados en centros de acogida autonómicos. En segundo lugar, impugna la resolución de la Dirección General de Protección a la Infancia y las Familias, de 10 de septiembre de 2024, dictada en ejecución del acuerdo anterior, «por la que se establece el protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias»; en ella se establecen una serie de requisitos que las autoridades estatales deben cumplir antes de la entrega. La Abogacía del Estado entiende que ambas resoluciones vulneran disposiciones sustantivas y competenciales de la Constitución y el bloque de constitucionalidad [arts. 10.1 y 15 CE, por una parte, y art. 149.1.2 y 8 CE, y arts. 144.1 d) y 147.2 EACan, por otra].

"3. [...]
E) Resolución de la controversia.
El menor extranjero no acompañado es, ante todo, un menor, y como tal debe ser tratado. Esto comprende no solo aquellos supuestos en que, de forma indubitada, se esté ante un menor de edad, sino también aquellos otros en que exista una duda razonable de que pudiera serlo. Ante la incertidumbre, se impone también la minoría de edad. No es preciso, por tanto, razonar en demasía por qué, la presencia de un extranjero menor de edad que es localizado sin apoyo familiar constituye el presupuesto para el desenvolvimiento de las competencias encaminadas a su protección.
En la STEDH Darboe y Camara c. Italia, antes citada, el Tribunal de Estrasburgo declara la importancia de tener en cuenta la especial vulnerabilidad de un menor como factor decisivo que debe prevalecer sobre las consideraciones relativas a su condición de inmigrante y a su situación irregular (§ 173, con cita también de la STEDH de 12 de octubre de 2006, asunto Mubilanzila Mayeka y Kaniki Mitunga c Bélgica, § 55). Así lo impone, por lo demás, la necesaria observancia del mandato dirigido a los poderes públicos en el art. 39 CE («[l]os niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos») y los numerosos pronunciamientos de este tribunal que han subrayado que «el interés superior del menor es la consideración primordial a la que deben atender todas las medidas concernientes a los menores “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos”, según el art. 3.1 de la Convención sobre los derechos del niño», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por España mediante instrumento de 30 de noviembre de 1990 (entre otras, SSTC 141/2000, de 29 de mayo, FJ 5; 178/2020, de 14 de diciembre, FJ 3, y 148/2023, de 6 de noviembre, FJ 4).
En el presente caso, no es controvertido que la Comunidad Autónoma de Canarias es competente en materia de «protección de menores». Efectivamente, de conformidad con el art. 147.2 EACan «[c]orresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de protección de menores que incluye, en todo caso, […] la regulación del régimen de protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los menores infractores, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación civil y penal». Además, el art. 144.1 d) EACan menciona expresamente a los menores extranjeros no acompañados, en los siguientes términos: «[c]orresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, en materia de inmigración sin perjuicio de las competencias constitucionalmente atribuidas al Estado sobre la materia: […] d) El establecimiento, de acuerdo con la normativa estatal, de un marco de referencia para la acogida e integración de las personas inmigrantes, incluidos los menores extranjeros no acompañados».
La LOPJM enuncia en su art. 12 las distintas actuaciones de protección a adoptar por los poderes públicos, con referencia al ejercicio de la guarda en situaciones de riesgo, y la asunción de la tutela por ministerio de la ley en los casos de declaración de desamparo. Sin embargo, la protección del menor no se agota con el despliegue de las referidas instituciones, sino que la integralidad que inspira la función tuitiva del menor exige que la respuesta protectora se materialice desde los primeros momentos en que se localice a un menor o a quien, razonablemente, pudiera serlo.
Ello explica que, junto con los institutos típicos de protección del menor, la LOPJM regule en su art. 14 la denominada «atención inmediata» que tendrán obligación de prestar las autoridades y servicios públicos, actuando en tal sentido si corresponde a su ámbito de competencias, o dando traslado, en otro caso, al órgano competente y poniendo los hechos en conocimiento de los representantes legales del menor o, cuando sea necesario de la entidad pública y del Ministerio Fiscal; previendo igualmente (art. 14.2 LOPJM) en cumplimiento de la obligación de prestar tal atención inmediata, la posible asunción de la guarda provisional del menor, ex art. 172.4 CC, con comunicación al Ministerio Fiscal, y práctica simultánea de las diligencias precisas para identificar al menor, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo. Lo anterior se complementa con la previsión referida a los casos de urgencia que exigirán la atención inmediata de los servicios sociales (art. 14 bis LOPJM).
La legislación de extranjería no ha sido tampoco desconocedora de dicha circunstancia, y en tal sentido el art. 35 LOEx, bajo la rúbrica «Menores no acompañados», dispone en su apartado tercero que «[e]n los supuestos en que los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado localicen a un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad, se le dará por los servicios competentes de protección de menores, la atención inmediata que precise, de acuerdo con lo establecido en la legislación de protección jurídica del menor, poniéndose el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la determinación de su edad, para lo que colaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, con carácter prioritario, realizarán las pruebas necesarias»; estableciendo, por su parte el apartado cuarto que «[d]eterminada la edad, si se tratase de un menor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición de los servicios competentes de protección de menores de la comunidad autónoma en la que se halle».
De lo anterior se deriva, por tanto, con relativa claridad, que la recepción y acogimiento inicial de un extranjero menor de edad, o que pudiera, razonablemente, serlo, es competencia de la comunidad autónoma que tenga asumidas estatutariamente competencias en materia de protección de menores.
De dicha conclusión no parece ser ajena la Comunidad Autónoma de Canarias cuando su propia legislación en materia de protección de la infancia así lo prevé expresamente. En este sentido, el art. 53.2 de la Ley 1/1997, de 7 de febrero, de atención integral a los menores, bajo el epígrafe «Atención inmediata», establece que los «centros de acogida inmediata atenderán en la forma que se precise a personas menores de edad en grave riesgo o cuya tutela o guarda, por cualquier otra causa, haya sido asumida por la entidad pública. Igualmente acogerán de urgencia a menores de edad extranjeros no acompañados o indocumentados puestos a disposición por los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad y se halle pendiente de determinación».
De estas previsiones se apartan las resoluciones recurridas al ordenar, la primera, la no recepción de nuevos migrantes con cargo a la comunidad autónoma, como al excluir el protocolo de la entrega y recepción por los servicios de protección de menores de la Comunidad Autónoma de Canarias a los menores migrantes no acompañados que hayan sido rescatados por el Estado en el mar o que sean interceptados por Guardia Civil y Policía Nacional a su llegada a la costa, bajo el pretexto de no estar desamparados.
Nuestra doctrina es clara acerca de la irrenunciabilidad e indisponibilidad de las competencias (entre otras, las SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 1; 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; 168/2009, de 9 de julio, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 13; 36/2021, de 18 de febrero, FJ 3, y 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 3), cuya distribución entre el Estado y las comunidades autónomas responde a la forma de organización territorial del Estado configurada por la Constitución (STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 1). Las relaciones del Estado, con las comunidades autónomas, se sustentan en la fijación de esferas de competencia indisponibles e irrenunciables por imperativo constitucional (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 22).
Procede, en suma, acoger el motivo de impugnación consistente en que la Comunidad Autónoma de Canarias, a través de las resoluciones recurridas, habría dispuesto de sus competencias en materia de protección de menores, y, en particular de los menores extranjeros no acompañados, en forma contraria a su propio estatuto de autonomía [arts. 147.2 y 144.1 d) EACan].
Este es el fallo que procede en Derecho, pero el Tribunal no puede cerrar los ojos ante la realidad subyacente a este proceso constitucional. La inmigración es un fenómeno de evidente naturaleza supraautonómica que trasciende el círculo de sus intereses propios (art. 137 CE) y sobrepasa notoriamente su capacidad de gestión autónoma. Junto con el derecho a la «autonomía» de las nacionalidades y regiones españolas, el art. 2 CE alude a la necesaria «solidaridad entre todas ellas». Además, este tribunal ha reiterado que «el Estado y las comunidades autónomas están recíprocamente sometidos a un deber general de colaboración que no es preciso justificar en preceptos concretos, porque es de esencia al modelo de organización territorial implantado por la Constitución» (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2; 96/1986, de 10 de julio, FJ 3; 118/1996, de 27 de junio, FJ 66, y 148/2000, de 1 de junio, FJ 13). Dicho en otros términos, «el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial» (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 23, con cita de las SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14; 152/1988, de 20 de julio, FJ 6, y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9, entre otras muchas).
En su escrito de alegaciones, el representante del Gobierno canario insiste en que no se ha producido materialmente ningún rechazo de menores extranjeros no acompañados en cumplimiento del acuerdo y protocolo impugnados, y que la administración autonómica sigue haciendo frente a sus responsabilidades constitucionales, estatutarias y legales, aun considerándose «desbordada». Sitúa el contexto de las resoluciones aludiendo a la insuficiente colaboración de la administración del Estado y de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia celebrada el 10 de julio de 2024.
Ello no permite enervar la contradicción jurídica apreciada entre la Constitución y el Estatuto de Autonomía, por una parte, y las resoluciones impugnadas, por otra.

4. Delimitación de la declaración de inconstitucionalidad.
El motivo de inconstitucionalidad apreciado obliga a delimitar el alcance del fallo.
La tacha de inconstitucionalidad alcanza a la totalidad de la resolución, de 10 de septiembre de 2024, aprobatoria del protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias, al excluir este de su ámbito de aplicación, y de la consiguiente entrega y recepción por los servicios de protección de menores de la comunidad autónoma, a los menores migrantes no acompañados que hayan sido rescatados por el Estado en el mar o que sean interceptados por la Guardia Civil y Policía Nacional a su llegada a la costa; exclusión esta que, por las razones que hemos desarrollado, resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias.
Respecto del acuerdo del Gobierno de Canarias, de 2 de septiembre de 2024, «en relación con los menores extranjeros no acompañados», habiéndose impugnado en sus apartados segundo, tercero y sexto, la declaración de inconstitucionalidad alcanza solamente al apartado segundo en cuya virtud se comunica a las entidades colaboradoras de la Comunidad Autónoma de Canarias la no recepción, salvo previa conformidad o autorización, de nuevos migrantes con cargo a la comunidad autónoma; ello por los mismos motivos explicitados anteriormente. En cambio, los apartados tercero –que se limita a requerir al Estado para el cumplimiento de sus obligaciones en materia migratoria–, y sexto –por el cual se designa a la consejería competente para el seguimiento y ejecución del acuerdo–, constituyen un legítimo ejercicio de las competencias autonómicas y resultan inocuos para las competencias y derechos cuya tutela ha fundamentado la impugnación por el Gobierno de la Nación."

[BOE n. 69, de 21.3.2025]